I OSK 1506/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2280/11 w sprawie ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2280/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant – Rektor Wyższej Szkoły Policji w [..] rozkazem personalnym nr [..] z dnia 4 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwolnił J.K. z dniem 14 lipca 2011 r. z zajmowanego stanowiska zastępcy dyrektora i z dniem 15 lipca 2011 r. mianował na niższe stanowisko służbowe adiunkta Instytutu Prawa i Administracji w 10 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 2,25, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.430 zł oraz przyznał dodatek służbowy w wysokości 850 zł. Jednocześnie, na podstawie art. 103 ust. 1 cyt. ustawy orzekł o zachowaniu prawa policjanta do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według zajmowanego stanowiska. Na podstawie zaś art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że rozkazem organizacyjnym nr [..] Komendanta-Rektora z dnia 14 czerwca 2011 r. wprowadzono nowy etat Wyższej Szkoły Policji w [..], obowiązujący od 15 lipca 2011 r. Dotychczasowe zadania Instytutu Prawa weszły w zakres zadań utworzonego Instytutu Prawa i Administracji, w strukturze którego brak jest stanowiska etatowego zastępcy dyrektora instytutu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Wobec braku w obecnej strukturze Wyższej Szkoły Policji w [..] nieobsadzonego równorzędnego stanowiska, zaproponowano policjantowi niższe stanowisko adiunkta, na co wyraził on pisemną zgodę. Organ podniósł ponadto, że wysokość dodatku służbowego ustalono, uwzględniając charakter, zakres zadań i czynności służbowych realizowanych na nowym stanowisku, natomiast rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na interes społeczny tożsamy z interesem służby, a przejawiający się w potrzebie zapewnienia ciągłości funkcjonowania Szkoły i wykonywania jej zadań. W odwołaniu od powyższego rozkazu, w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego, J.K. zarzucił, że organ nie uwzględnił przy określaniu wysokości dodatku służbowego m.in. oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, a także poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Tym samym zastosowane kryteria przydziału dodatku służbowego są niepełne i pomijają istotne okoliczności, które należy brać pod uwagę w związku z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia i ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wskazał także, że organ, obniżając dodatek z 1.700 zł do 850 zł, tj. najniższego z możliwych na stanowisku adiunkta (w myśl wewnętrznych wytycznych), nie uwzględnił jego doświadczenia, dorobku, stażu, kwalifikacji oraz wiedzy uzyskanej podczas 3-letniego okresu sprawowania funkcji zastępcy dyrektora. Zarzucił też organowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia wysokości dodatku służbowego. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [..] z dnia 22 sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że analiza art. 32 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 k.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. Organ stwierdził, iż w sprawie wystąpienie przesłanek zawartych w tym przepisie nie jest kwestionowane, również zgoda policjanta jest bezsporna, a zatem przeniesienie na niższe stanowisko służbowe było uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości dodatku służbowego Komendant Główny Policji wskazał, że przedmiotowa problematyka została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, dodatek służbowy jest przyznawany na czas nieokreślony w stawkach kwotowych, zaś jego wysokość, jak stanowi § 9 ust. 2, uzależniona została od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość ta nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia. W ocenie organu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych. Uznaniowość oznacza, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki jego charakter wskazuje również, iż zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami, tzn. mieści się w granicach zakreślonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia i została poparta pozytywną oceną służby. Ze względu na uznaniowość, decyzja w przedmiocie wysokości dodatku służbowego podlega ograniczonej kontroli, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie. Przyznając odwołującemu się dodatek w wysokości 850 zł, której propozycję zaakceptował, organ kierował się nie tylko dotychczasową oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ale również rodzajem i poziomem posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji – rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...) uposażenia zasadniczego oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że kryteria przyznania dodatku służbowego są niepełne i pomijają istotne okoliczności, które należy uwzględniać w związku z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem przy określaniu wysokości dodatku służbowego odwołującego m.in. oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, a także poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Podniósł również, że likwidacja stanowiska i przeniesienie na bezpośrednio niższe stanowisko, nastąpiła z przyczyn niezależnych od skarżącego, który jeszcze przed powołaniem na stanowisko zastępcy dyrektora legitymował się wysokimi kwalifikacjami zawodowymi, potwierdzonymi w opiniach służbowych i ocenach okresowych oraz zlecaniu przez przełożonych zadań wymagających wysokich kwalifikacji zawodowych. Natomiast Komendant – Rektor obniżając dodatek z 1.700 zł do 850 żł, tj. do poziomu najniższego na stanowisku adiunkta (w myśl wewnętrznych wytycznych), nie uwzględnił doświadczenia, dorobku, stażu, kwalifikacji oraz wiedzy uzyskanej w trakcie 3-letniego sprawowania funkcji zastępcy kierownika komórki organizacyjnej. Skarżący wskazał, że dodatek w wysokości 850 zł mają także początkujący adiunkci, zaś zaniżenie jego dodatku służbowego do tego poziomu stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W dalszej części zarzucił też organom naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów, art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a nadto art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy interes społeczny nie jest tożsamy z interesem służby. J.K. zarzucił też organowi II instancji błędne i niezwiązane z odwołaniem wywody oraz nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 9 cyt. rozporządzenia przez Komendanta-Rektora i do wysokości dodatku innych funkcjonariuszy, który przy mniejszym dorobku naukowym, zawodowym i kwalifikacjach otrzymują o wiele większe dodatki służbowe. Ponadto na rozprawie skarżący oświadczył, że zaskarża rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w całości, zakwestionował właściwość zastępcy Komendanta-Rektora WSP w [..] do wydania rozkazu personalnego z dnia 11 lipca 2011 r. Dodatkowo podniósł, iż w dacie przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, wbrew stwierdzeniu organu, w strukturze Szkoły istniały, jego zdaniem, stanowiska wyższe od obecnie zajmowanego, aczkolwiek niższe od zajmowanego poprzednio. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż stosownie do brzmienia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Natomiast w myśl przepisu art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że uległo likwidacji zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe zastępcy dyrektora Instytutu Prawa Wydziału Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Administracji Wyższej Szkoły Policji w [..], bowiem rozkazem organizacyjnym nr [..] Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [..] z dnia 14 czerwca 2011 r., z dniem 15 lipca 2011 r. został wprowadzony nowy etat Szkoły. W oparciu o powyższy akt został m.in. utworzony Instytut Prawa i Administracji, który przejął zadania dotychczasowego Instytutu Prawa, a stanowisko zastępcy dyrektora Instytutu zostało zlikwidowane. Ponadto, jak wynika z akt prowadzonego postępowania, w strukturze etatowej nowej komórki organizacyjnej oraz w strukturze Wyższej Szkoły Policji brak było wolnego stanowiska równorzędnego, czyli zastępcy dyrektora instytutu, a okoliczności tej zainteresowany w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował. Zaistniały zatem, w ocenie Sądu, przesłanki do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe adiunkta Instytutu Prawa i Administracji, zaś policjant wyraził zgodę na powyższe, co wynika z protokołu z rozmowy w sprawie propozycji mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe z dnia 4 lipca 2011 r. Stąd Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, czym naruszył przepis art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właśnie wyżej wskazaną rozmowę w sprawie propozycji mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe i zgodę zainteresowanego na to mianowanie, należy uznać za wszczęcie przez organ Policji z urzędu postępowania w sprawie przeniesienia. Tym samym nie doszło do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Wskazane przez organy Policji argumenty, których policjant w postępowaniu nie kwestionował, w żaden sposób nie mogą świadczyć o ich dowolności i jawnym przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Wskazana zaś przez skarżącego dopiero na rozprawie okoliczność istnienia w strukturze Wyższej Szkoły Policji w [..] (w dacie przenoszenia go na niższe stanowisko służbowe), wolnych stanowisk wyższych od stanowiska adiunkta, jest gołosłowna i nie została poparta żadnymi dowodami. Sąd I instancji wyjaśnił, że sąd administracyjny jest sądem prawa i co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Tylko wyjątkowo, w myśl przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z urzędu lub na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący natomiast żadnych dokumentów w tej kwestii nie przedstawił. Również zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony, gdyż jakkolwiek lakonicznie, to jednak organ pierwszej instancji wskazał na przyczyny nadania rozkazowi o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe rygoru natychmiastowej wykonalności, wynikające z konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania Szkoły i wykonywania jej ustawowych zadań. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przemawia za wykonaniem przedmiotowego rozkazu z dniem likwidacji stanowiska służbowego zajmowanego dotychczas przez skarżącego. Odnosząc się zaś do kwestii wysokości dodatku służbowego, jaka została określona na niższym stanowisku służbowym adiunkta, na które J.K. został mianowany z dniem 15 lipca 2011 r., Sąd stwierdził, iż została ona ustalona zgodnie z prawem. Następnie wyjaśnił, że zagadnienia związane m.in. z dodatkiem służbowym zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanej regulacji dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, a jego wysokość nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 (suma należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu). W myśl natomiast § 9 ust. 2, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uznaniowa wysokość dodatku służbowego oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter tego dodatku oznacza również, iż zainteresowany funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami, tzn. mieści się w granicach zakreślonych w § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i została poparta pozytywną oceną służby (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 158/04 niepubl.). Sąd nie uwzględnił również zarzutu co do braku właściwości zastępcy Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [..] do wydania rozkazu personalnego z dnia 4 lipca 2011 r. Wskazał, iż umocowanie do jego wydania przez zastępcę Komendanta – Rektora P.B. wynika bowiem z rozkazu dziennego nr [..] z dnia 30 czerwca 2011 r. oraz decyzji nr [..]Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [..] z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie upoważnienia zastępcy komendanta – prorektora do podejmowania decyzji i załatwiania spraw w imieniu Komendanta – Rektora. Podkreślił również, iż skarżący pozostaje w błędzie, twierdząc, iż obniżano mu dodatek służbowy z kwoty 1.700 zł do kwoty 850 zł. Dodatek w kwocie 1.700 zł skarżący otrzymał jako dodatek funkcyjny, kiedy zajmował stanowisko zastępcy dyrektora instytutu, natomiast dodatek w kwocie 850 zł jest dodatkiem służbowym na nowym stanowisku adiunkta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 61 § 4, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości w ogóle nie było przeprowadzone ogólne postępowanie administracyjne, przez co skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się rozstrzygnięć zawartych w rozkazach personalnych nr [..] Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji i nr [..] Komendanta Głównego Policji; 2) art. 134 § 1, art. 145 § pkt 1 lit.c P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez błędne przyjęcie konsekwencji ciężaru dowodowego, że stan faktyczny w przedmiocie istnienia wolnych stanowisk wymaga udowodnienia przez skarżącego, iż stanowiska takie rzeczywiście istniały, tj. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a.; 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [..] oraz rozkazu personalnego nr [..] z dnia 4 lipca 2011 r. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji, pomimo iż zostały one wydane z naruszeniem prawa w takim stopniu, że dawało to podstawę do uwzględnienia skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej; 2) § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz.U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) poprzez tzw. błąd subsumcji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [..], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby protokół z rozmowy ze skarżącym, w sprawie mianowania na niższe stanowisko służbowe z dnia 4 lipca 2011 roku mógł być uznany za zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Czynność z której został sporządzony dotyczyła propozycji mianowania na niższe stanowisko służbowe, pod groźbą zwolnienia ze służby w przypadku nie wyrażenia zgody, a nie jak podnosi to sąd administracyjny iż stanowiła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia z urzędu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął konsekwencje ciężaru dowodowego. Stan faktyczny w przedmiocie braku istnienia wolnych stanowisk pozwalających przenieść na stanowisko równorzędne wymaga udowodnienia przez organ administracji publicznej. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA, dotyczące art. 7 k.p.a., iż policjant w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował argumentów wskazanych przez organ nie jest prawdziwe, gdyż organ uniemożliwił skarżącemu udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym zakończonym rozstrzygnięciem - wydaniem rozkazu personalnego o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 4 skarżący wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie ani Komendant Rektor ani też Komendant Główny Policji w żaden sposób nie uzasadnili bliżej braku możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o Policji. W trakcie rozmowy nie przedstawiono skarżącemu wykazu wakujących stanowisk w Wyższej Szkole Policji. Podkreślić należy, że w tym czasie istniały równorzędne trzy wakujące stanowiska Kierowników Zakładu w Instytucie Badań nad Przestępczością Kryminalną i Terroryzmem. Niewątpliwie udział skarżącego w postępowaniu administracyjnym miałby znaczenie także co do określenia wysokości dodatku służbowego. O tym, że w ówczesnym czasie występowały wakujące stanowiska skarżący dowiedział się dopiero w grudniu 2011 r., zapoznając się na żądanie z rozkazem organizacyjnym nr [..] z dnia 14 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił jednak tego faktu, jako mającego wpływ na wysokość dodatku służbowego oraz na prawidłowość wydania rozkazu personalnego nr [..], który dotyczy kompletności rozstrzygnięcia tj. przeniesienia na niższe stanowisko i jednocześnie określenia wysokości dodatku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej wyznaczone zostały przez stawiane wobec Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które w istocie zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zarzuty naruszenia art. art. 134 § 1, art. 145 § pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 4, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. , są uzasadnione. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 38 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z powołanym przepisem policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Należy też zaznaczyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt II SA 637/00, opubl. LEX nr 53769) stwierdził, że cyt. " na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1990 r. o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach m.in. likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Decyzja taka wydawana jest na podstawie uznania. Organ nie musi przy tym zaproponować policjantowi bezpośrednio niższego stanowiska, powinien jednak wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego". W świetle powyższego stanu prawnego organ może - zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji - przenieść policjanta bez jego zgody na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Tym samym przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko (zob. też wyroki NSA z dnia 8.01.2010 r., I OSK 952/09, opubl. LEX nr 595640, I OSK 864/09, opubl. LEX nr 595580 wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.10.2010 r. sygn. akt III SA/Kr 376/10, opubl. LEX nr 756938). Uznaniowość decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oznacza w praktyce, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie, poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenia owych badań w aktach sprawy. Zatem obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela wynikającym z treści art. 7 k.p.a. Natomiast z drugiej strony, ograniczenie swobody uznania administracyjnego ustawodawca określa poprzez dyrektywy wyboru i wobec powyższego przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ musi rzetelnie i bardzo wnikliwie przeanalizować wszystkie okoliczności danej sprawy, aby dojść do przekonania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki i dopiero wówczas, w konsekwencji, wydać decyzję o takim charakterze. Wobec powyższego, podejmując decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji musi przestrzegać m. in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (art. 7 k.p.a.). Stąd też jest również zobowiązany do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, uznaniowy charakter przepisu nie może więc prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Sąd I instancji stwierdził, że organy w sposób wyczerpujący uzasadniły, że przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe nastąpiło w związku z likwidacją zajmowanego stanowiska oraz brakiem możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zastosował się do wymienionych wyżej powinności. Przede wszystkim należy przyznać rację skarżącemu, że organy w przedmiotowym postępowaniu naruszyły art. 61 § 4 kpa, nie zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem uznać, iż protokół z rozmowy ze skarżącym w sprawie mianowania na niższe stanowisko służbowe z dnia 4 lipca 2011 r. mógł być uznany za zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Tym bardziej, iż protokół został sporządzony w tym samym czasie, kiedy wręczono skarżącemu rozkaz personalny z dnia 4 lipca 2011 r. o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone decyzje - jak słusznie podniosła strona skarżąca - wydane zostały z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Oceniając zaskarżone decyzje, należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika, że skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania. W aktach nie ma też dowodu zawiadomienia skarżącego o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i jej doręczenia skarżącemu oznacza, że zostały naruszone art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Wskazać przy tym trzeba – na co nie zwróciły uwagi zarówno organy działające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny – że art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji daje właściwemu organowi prawo do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku, gdy nie ma możliwości wyznaczenia go do pełnienia stanowiska równorzędnego z zajmowanym uprzednio. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja taka wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, a jej wydanie winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego wynikiem powinno być ustalenie, czy możliwe jest zaproponowanie stanowiska równorzędnego. W przedmiotowej sprawie Komendant- Rektor Wyższej Szkoły Policji w [..], rozkazem personalnym z dnia 4 lipca 2011 r., przenosząc skarżącego w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji na niższe stanowisko służbowe, co prawda wykazał likwidację zajmowanego przez J.K. stanowiska, natomiast nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący sprawy pod kątem przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko pomimo, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego naczelną zasadą zawartą w tym przepisie, jest przeniesienie na stanowisko równorzędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może uzasadniać tej przesłanki samo twierdzenie organu, iż w strukturze Wyższej Szkoły Policji w [..] brak jest równorzędnego stanowiska. Przede wszystkim nie przedstawiono skarżącemu wykazu wakujących stanowisk. Zatem w ocenie Sądu, organy nie wykazały w sposób dostateczny wystąpienia łącznie dwóch przesłanek, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, umożliwiających przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Skarżący sam twierdzi, że w dacie przeniesienia go na niższe stanowisko, istniały stanowiska równorzędne. Takie załatwienie sprawy wykraczało zatem poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, przez co można zarzucić organom działającym w sprawie, iż naruszyły prawo, zaś ocena działań tych organów, dokonana przez Sąd, była nieprawidłowa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.