II SA/Wa 1279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiającą J. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień spowodowany był szczególnymi okolicznościami, za które w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się tylko zdarzenia bądź trwałe stany, wykluczające aktywność zawodową konkretnych osób z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okolicznościami szczególnymi mogą być jedynie zdarzenia lub trwałe stany o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli tych osób. Prezes ZUS wskazał, że po ponownej analizie materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z dokumentacji rentowej wynika bowiem, iż na przestrzeni 51 lat życia tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 27 lat, 5 miesięcy i 29 dni, natomiast w ocenianym dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, natomiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w zwykłym trybie, udowodnił jedynie 2 lata, 2 miesiące i 23 dni tych okresów. Organ zwrócił uwagę, że w okresach od [...].06.2002 r. do [...].12.2003 r. oraz od [...].04.2009 r. do [...].02.2013 r., nie został udowodniony jakikolwiek okres objęty ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, zaś w okresach tych nie była wobec zainteresowanego ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, do kontynuowania zatrudnienia, skoro całkowita niezdolność do pracy ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS istnieje od [...].02.2013 r. Prezes Zakładu podniósł, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie jest okolicznością szczególną i nie może stanowić usprawiedliwienia dla przerw w zatrudnieniu. Ponadto wskazał, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, która posiada środki utrzymania z tytułu pobieranej renty w wysokości 1693,10 zł brutto co oznacza, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 846,55 zł i przekracza kwotę najniższej emerytury. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie zostało zdefiniowane w cytowanej ustawie, jednak w celu ustalenia tego kryterium ocenia się posiadane środki utrzymania na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym uznaje się, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Natomiast ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem jego sprawy i stwierdził, że czuje się pokrzywdzony. Wskazał, że ma świadomość braku uprawnień do renty w zwykłym trybie, lecz po 28 latach pracy i orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy "coś od Państwa Polskiego mu się należy". Podał również, że nie z własnej winy nie przepracował 5 – ciu lat w ostatnim 10 – leciu, o czym wspomniał w pismach kierowanych do organu. Przyczyną przerw w zatrudnieniu była sytuacja na rynku pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość wymienionych świadczeń nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w zakresie ich przyznawania, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", stosownie do treści art. 124 ustawy emerytalnej. Zatem Prezes Zakładu podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Powinien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw lub obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS dopuścił się naruszenia ww. regulacji i to w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dla oceny uprawnień konkretnej osoby do świadczenia w drodze wyjątku nie ma przesądzającego znaczenia ani długość stażu ubezpieczeniowego, który w przypadku skarżącego jest znaczny, bo wynosi ponad 27 lat, ani też przerwy w ubezpieczeniu. Istotne są natomiast przyczyny, które spowodowały brak uprawnień tej osoby do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Kluczowe jest więc ustalenie, czy przyczyny te mogą być uznane za okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uważa się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenie, bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 29.04.2010 r., I OSK 151/10, Lex nr 595174). Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności" należy mieć też na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń tego typu były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Szczególne okoliczności zatem to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Dotyczy to również sytuacji, kiedy dana osoba ze względów zdrowotnych nie jest zdolna do świadczenia pracy, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, co stawia ją na dużo gorszej pozycji niż osobę zdrową. "Szczególną okolicznością" będzie więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenienie w drodze wyjątku, lecz także częściowa niezdolność do pracy, czy inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwości zatrudnienia (por. wyrok NSA z 05.05.2011 r., I OSK 167/11, Lex nr 9900184). W rozpoznawanej sprawie organ podniósł, że skarżący miał przerwy w zatrudnieniu i opłacaniu składek na ubezpieczenie od [...].06.2002 r. do [...].12.2003 r. oraz od [...].04.2009 r. do [...].02.2013 r., co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Ponadto stwierdził, iż niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w ww. okresach nie była wobec skarżącego ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem w ocenie organu, nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, do kontynuowania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym, jeśli wziąć pod uwagę, że całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została ustalona u skarżącego orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS od dnia [...] lutego 2013 r. Jednakże w orzecznictwie podkreśla się, że organy administracyjne (w tym Prezes ZUS) są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z braku możliwości zatrudnienia (por. wyrok NSA z 17.01.2013 r., I OSK 2701/12, Lex nr 1360847). Organ uchylił się od oceny przebiegu zatrudnienia skarżącego pod tym kątem, pomimo, że od [...].04.1999 r. do [...].11.2001 r. pobierał on rentę z tytułu niezdolności do pracy, natomiast w następnych latach często przebywał na zasiłkach chorobowych. Oznacza to, że problemy zdrowotne skarżącego pojawiły się wcześniej i mogły wpływać na możliwość wykonywania przez niego zatrudnienia w charakterze masarza. Zauważyć również trzeba, że charakter stwierdzonych u skarżącego schorzeń wskazuje, iż nie pojawiły się nagle powodując niezdolność do pracy, lecz rozwijały się stopniowo ograniczając sferę aktywności zawodowej. W odniesieniu do przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy zgodzić się z organem, iż pojęcie "niezbędne środki utrzymania" nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej i należy oceniać je na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. W orzecznictwie przyjmuje się tę kwotę jako kryterium decydujące o spełnieniu, bądź niespełnieniu powyższej przesłanki. Jednakże nie jest dopuszczalne stosowanie automatyzmu i schematyzmu w sprawach świadczeń w drodze wyjątku, a każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie biorąc pod uwagę wszystkie jej okoliczności. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która pobiera rentę w wysokości 1693,10 zł brutto, a zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 846,55 zł. Przekracza więc kwotę najniższej emerytury o 2 zł 10 groszy. Jednakże organ w ogóle nie odniósł się w tej kwestii do okoliczności, że skarżący jest nie tylko całkowicie niezdolny do pracy, ale również niezdolny do samodzielnej egzystencji. Powoduje to, że wymaga opieki i pomocy osób trzecich, co może wiązać się z koniecznością przeznaczania na ten cel środków pieniężnych. Prezes ZUS nie wyjaśnił przy tym, czy 82 – letnia matka skarżącego jest w stanie taką opiekę i pomoc zapewnić. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż przerwy w jego zatrudnieniu wynikały również z sytuacji na rynku pracy i z tego względu były usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że sytuacja na rynku pracy nie jest co do zasady okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS winien wnikliwie ocenić sytuację zdrowotną skarżącego przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy pod kątem szczególnych okoliczności. Ponadto zobowiązany będzie odnieść wykładnię pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.