II SA/Wa 1281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie [...], w formie elektronicznej, złożyło do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. księgi wejść, wyjść do budynku (budynków) Ministerstwa za okres od 15 stycznia 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r., 2. kalendarza spotkań Ministra Sprawiedliwości za okres od 15 stycznia 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r., 3. rejestru umów za okres od 15 stycznia do 8 kwietnia 2016 r., 4. informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r., poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 5. wymienienia wszystkich kontroli jakie były prowadzone w Ministerstwie (zewnętrznych i wewnętrznych) od 1 listopada 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r., albo podanie linku do strony BIP, w której znajdują się te informacje, 6. wymienienia wszystkich audytów jakie były prowadzone w Ministerstwie (zewnętrznych i wewnętrznych) od 1 listopada 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r., albo podanie linku do strony BIP, w której znajdują się te informacje, 7. wymienienia wszystkich doradców Ministra (imię i nazwisko) wraz z podaniem wynagrodzenia wypłaconego w styczniu, lutym, marcu 2016 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 z późn. zm.), a także art. 11¹ i art. 22¹ § 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił: 1. udostępnienia danych osobowych (imiennej listy) pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, którym w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r. została przyznana nagroda wraz ze wskazaniem wysokości nagrody i indywidualnym uzasadnieniem jej przyznania; 2. udostępnienia danych osobowych pracownika Ministerstwa zatrudnionego na stanowisku doradcy ministra. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części obejmującej odmowę udostępnienia danych osobowych pracownika Ministerstwa Sprawiedliwości zatrudnionego na stanowisku doradcy ministra (pkt 2 osnowy zaskarżonej decyzji) i umorzył postępowanie w tym przedmiocie, wskazując, że w dniu otrzymania wniosku, a także w dniu wydania decyzji, żądana informacja publiczna nie istniała. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. podnosząc, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia następujących przepisów: 1. art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy, 2. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom administracji rządowej, 3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędna wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o nagrodach narusza prawo do prywatności osób zatrudnionych w administracji. Podnosząc powyższe zarzuty stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teks jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie podać należy, że w kontrolowanej sprawie stan prawny bezsprzecznie wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. W myśl przepisów powołanej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., zgodnie z jej art. 4 ust. 1, muszą być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); żądana informacja publiczna jest lub powinna być w posiadaniu podmiotu zobowiązanego w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przechodząc do oceny, czy żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi zatem treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). W niniejszej sprawie, wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa Sprawiedliwości (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Pamiętać jednak należy, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom z uwagi na inne prawa również uregulowane w Konstytucji. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ma jednak charakter wyjątkowy i znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W rozpoznawanej sprawie organ nie przesądził jednak statusu pracowników, których dotyczył wniosek, a nie jest możliwe aby kwestie te rozstrzygał Sąd. Dopiero ustalenie tej okoliczności w odniesieniu do konkretnych osób (pracowników) przez organ pozwoli na ocenę zakresu ochrony ich prywatności. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 16 u.d.i.p., będący podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w formie decyzji administracyjnej (ust. 1). Natomiast w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacją określoną w punktach 1 i 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy natomiast rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji w trybie zwyczajnym, a także nadzwyczajnym. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją, organ naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji nie odpowiadają minimalnym warunkom przewidzianym w powołanych przepisach, tzn. nie zawierają wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł poprzez brak ustalenia statusu i kręgu pracowników, których wniosek dotyczy. Co więcej uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania, a tym samym i wyjaśnienia pełnej podstawy prawnej decyzji, więc nie pozwala zrozumieć dlaczego Minister odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia pobieżne, lakoniczne i nie obejmujące pełnego materiału dowodowego uzasadnienie orzeczenia. Ponadto należy dodać, że to wnioskodawca kształtuje treść żądania, a udzielenie informacji nie odpowiadającej żądaniu stanowi naruszenie art. 14 ust 1 u.d.i.p. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić stwierdzone uchybienia i wydać decyzję zgodną z prawem. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.