II SA/Wa 1286/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., bez numeru w przedmiocie nadania nazwy ulicy postanawia odrzucić skargę. Pismem z [...] maja 2019 r. W. C. – skarżący w niniejszej sprawie, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy. Przedmiot zaskarżenia potwierdził w swoim piśmie z [...] czerwca 2019 r., wnosząc o uchylenie ww. zarządzenia zmieniającego nazwę ulicy Leona Kruczkowskiego na nazwę prof. Stefana Kazimierza Malawskiego i przywrócenie poprzedniej nazwy ulicy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając w szczególności, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze. Uznał w związku z tym, że wobec skargi pochodzącej od podmiotu innego niż uprawniony, skarga W. C. winna być odrzucona jako niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę [...] na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.; Dz.U. z 2017 r. poz. 1389 i poz. 2495). Skarga złożona została przez osobę fizyczną, która wniosła o przywrócenie nawy ulicy Leona Kruczkowskiego w związku z faktem, że "Urząd Miejski w [...] przez ponad rok nie załatwił pozytywnie postulatu mieszkańców ulic". Zarządzenie zastępcze stanowi obok rozstrzygnięcia nadzorczego środek nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jest przy tym szczególnym aktem nadzoru, odmiennym zwłaszcza wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów (zastępujących usunięte). Natomiast istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono – w przypadku bezczynności organu gminy – stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Ocena zgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia, które jest aktem nadzoru, mieści się zatem w kognicji sądu administracyjnego z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Ponadto, skoro uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów powszechnie zalicza się do aktów prawa miejscowego, także zarządzenie zastępcze wydane przez organ nadzoru w takim przedmiocie należy uznać za akt prawa miejscowego, co należy odnosić do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Uszczegółowienie powyższej regulacji zawartej w ustawie zasadniczej stanowi art. 59 cyt. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, niemniej jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Bez wątpienia akt taki, aby stanowić przepis prawa miejscowego, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił – musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów (nie do indywidualnego, konkretnego adresata) i kształtować sytuację prawną bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Zatem przy kwalifikacji danego aktu do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego niezbędne jest ustalenie adresata norm regulacji wynikającej z przedmiotowego aktu oraz na jakiej podstawie został on podjęty, czyli wskazanie kompetencji prawodawczej, na podstawie której uchwalono dany akt (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Bk 751/06, Lex nr 284725, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. w sprawie I SA 2160/01 niepubl.; wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1311/05 niepubl.). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze posiada cechy generalności i abstrakcyjności i zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. Skoro wspomniane zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stanowiło akt prawa miejscowego to zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 62 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie podlegało obowiązkowi publikacji. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określają odrębne przepisy, tj. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1523 ze zm.). Zgodnie z art. 13 pkt 1 cyt. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organu administracji niezespolonej. Zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. pod poz. [...] i zgodnie z jego § 3 weszło w życie z tym dniem, natomiast skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez skarżącego w dniu [...] maja 2019 r. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada zawsze w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. W związku z powyższym, w świetle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego (..) rozważenia wymagała przede wszystkim prawna możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, w tym wypadku osobę fizyczną – mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego (członka wspólnoty samorządowej). Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego (...), przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 3 ust. 4 ustawy stanowi, że przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej u.s.g.) stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 98 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z powyższych uregulowań wynika, że legitymację do zaskarżenia zarządzenia zastępczego organu nadzoru w sprawie nadania nazwy ulicy wydanego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego (...) ma wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego, której dotyczy zarządzenie. Na taki zamiar ustawodawcy wskazuje też brzmienie art. 6c ustawy, który stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje wyłącznie jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Niezależnie od wątpliwości, jakie budzi zgodność powyższego unormowania z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim ogranicza ono możliwość wniesienia skargi na zarządzenie organu nadzoru przez jednostkę samorządu terytorialnego, stwierdzić należy, że redakcja art. 6c jednoznacznie wskazuje, że legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego było wyłącznie Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, której interes prawny (kompetencja, uprawnienie) zostały naruszone. Ma to swoje logiczne uzasadnienie w treści art. 18 ust. 13 u.s.g., który do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych. Skarżący wobec tego nie może wywodzić żadnych swoich praw z treści tego przepisu, a więc nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie, co uzasadnia jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Powyższe stanowisko potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2787/18, w którym wskazano, że zgodnie z dodanym z dniem 7 stycznia 2018 r. przepisem art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego (...), skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, jak stwierdził NSA, że legitymację do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody, a zatem aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., ma wyłącznie gmina (miasto). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.