II SA/Wa 1292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I. U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] orzekł o niewyrażeniu zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony I. U. z mieszkaniowego zasobu [...] W. Wskazana uchwała została wydana na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420 i 11794), w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 22 ust. 5, § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały organ zaznaczył, że I. U., złożył do tutejszego urzędu wniosek o najem lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] W. O najem lokalu ubiega się z żoną i z czwórką dzieci (gospodarstwo 5-osobowe). Wnioskodawca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. na podstawie umowy najmu lokalu zawartej w dniu [...] sierpnia 2016 r. na czas nieoznaczony. Strona za najem lokalu wnosi miesięcznie opłaty w kwocie 1700, 00 zł i dodatkowo opłaty z licznika. Zainteresowany pobiera dodatek mieszkaniowy. Zdaniem organu strona w złożonym wniosku nie potwierdziła warunków mieszkaniowych, w jakich zamieszkuje. Wobec powyższego brak było możliwości dokonania oceny, czy spełnia wymogi określone w przepisach uchwały nr LVHI/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Komisja Mieszkaniowa w Dzielnicy [...] W. negatywnie zaopiniowała wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Zdaniem organu, mając na uwadze przepis § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, brak wymaganych dokumentów uniemożliwił pełną analizę wniosku. I. U., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. Skarżący zarzucił: ‒ naruszenie § 22 ust. 2 oraz § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali; ‒ brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie warunków mieszkaniowych rodziny, tj. pominięcie dowodu z decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oraz kopii wniosku o ten dodatek, wskazujących powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu; ‒ zaniechanie podjęcia czynności dowodowych na okoliczność ustalenia warunków mieszkaniowych rodziny skarżącego, w sytuacji gdy strona działając z najwyższą starannością, nie była w stanie uzyskać wymaganych przez organ dokumentów; ‒ wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczającą się do stwierdzenia, że skarżący nie potwierdził warunków mieszkaniowych, z pominięciem wyjaśnień co do braku możliwości uzyskania informacji z administracji spółdzielni oraz dokumentów na potwierdzenie tej okoliczności; ‒ wadliwe przyjęcie, że skarżący odmówił złożenia oświadczeń i dokumentów, w sytuacji gdy dokonał wszelkich możliwych kroków w celu uzyskania wymaganych dokumentów, na okoliczność czego skarżący przedłożył stosowne dowody, a w konsekwencji ww. naruszeń nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie potwierdził warunków mieszkaniowych i odmowę wyrażenia zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Zarządu Dzielnicy [...]. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. W przypadku nie uwzględnienia tego żądania, wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej także: "P.p.s.a") W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga I. U. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] marca 2018 r. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] W. narusza przepisy prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wskazać należy, że – jeśli chodzi o właściwość rzeczową (kognicję) sądów administracyjnych w sprawach skarg na uchwały zarządów dzielnic [...] W., odmawiającą zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W., kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, należy zauważyć, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, NSA wyraźnie uznał, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wydanej uchwały NSA stwierdził, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Powyższe stanowisko składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaakceptowane zarówno w dotychczasowej judykaturze, jak i poglądach doktryny. W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ma najmniejszych wątpliwości formalnoprawnych, że skarga dotycząca spornej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] marca 2018 r. podlega kognicji (właściwości) sądu administracyjnego. Natomiast, jeśli chodzi o kwestię spełnienia przez skarżącego warunków formalnych wniesienia skargi, wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§2). W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r., zgodnie z treścią art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. w przypadku innych aktów (niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy P.p.s.a), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Podobnie stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 art. 8 i art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Ponadto, w ocenie Sądu, oczywiste jest to, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem o ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkaniowego z zasobu m.st. Warszawy, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w przepisach § 21-25 (dalsze przepisy normują czynności po zakwalifikowaniu do zawarcia umowy najmu). Tryb ten można skrótowo przedstawić jako procedurę wszczynaną złożeniem wniosku i kończąca się zakwalifikowaniem lub odmową zakwalifikowania do zawarcia umowy. W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych określonej sprawy (w tym przypadku zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony) oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 cyt. uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1, następnie, zgodnie z § 22 ust. 4 uchwały, wnioski, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji, o której mowa w § 21, do zaopiniowania. W myśl § 23 uchwały Rady m.st. Warszawy Komisja opiniuje wniosek. Na podstawie zaś § 24 ust. 1 wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2151/16, wyraźnie wskazał, że z powołanych wyżej przepisów cyt. Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należących do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010., sygn. akt I OSK 997/09). Mając powyższe na względzie, uznać należy, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] W., wydającego sporną uchwałę z dnia [...] marca 2018 r., było zatem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać należy, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Zarząd Dzielnicy [...] W., wydając sporną uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. dopuścił się naruszenia przepisów § 4 pkt 1 i § 22 ust. 5 w związku z § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, albowiem zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując, iż materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy skarżący spełnia kryterium metrażowe, o którym mowa w przepisie § 4 pkt 1 cyt. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., co dało podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta m.st. Warszawy. Należy zwrócić uwagę, iż stosownie do przepisu § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/1009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się za zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z 7 § 1 pkt 16 uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni mieszkalnej lokalu – należy przez to rozumieć łączną powierzchnię wszystkich pokoi, przy czym w przypadku lokali, w których nie ma wydzielonego pomieszczenia kuchennego lub wnęki kuchennej, wskazaną wyżej łączną powierzchnię wszystkich pokoi pomniejsza się o 4 m2. W niniejszej sprawie skarżący przedstawił dokument, a mianowicie potwierdzony przez administratora Osiedla nr [...] – R. K. z Administracji Osiedla nr [...] Spółdzielni Mieszkańców "[...]" w W. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z [...] września 2017 r. (n – [...] akt administracyjnych), z którego wynika, iż powierzchnia użytkowa wynajmowanego lokalu wynosi 36,50 m2 zaś łączna powierzchnia pokoi i kuchni – 28,60 m2. Organ, po zapoznaniu się z tym dokumentem, poinformował skarżącego, iż powierzchnia mieszkalna lokalu "nie może być wzięta z wniosku o dodatek mieszkaniowy, bo tam wliczona jest powierzchnia kuchni" (k-[...] akt administracyjnych). Organ przyjął, będąc jednocześnie poinformowany o odmowie potwierdzenia powierzchni mieszkalnej wynajmowanego lokalu przez ww. Spółdzielnię mieszkaniową (z uwagi na konieczność przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych), iż wnioskodawca nie potwierdził warunków mieszkaniowych, w jakich zamieszkuje. Brak wymaganych dokumentów uniemożliwił organowi pełną analizę wniosku, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Nie ulega wątpliwości, iż § 1 pkt 16 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nakazuje rozumieć przez powierzchnię mieszkalną – łączną powierzchnię wszystkich pokoi. Powierzchnia kuchni nie jest zatem na gruncie tej uchwały wliczana do powierzchni mieszkalnej lokalu. Inaczej rzecz się przedstawia na gruncie ustawy o dodatku mieszkaniowym, tam ustawodawca nakazuje brać pod uwagę łączną powierzchnię pokoi i kuchni. Nie jest kwestionowane, iż w wynajmowanym lokalu przy ul. [...] w W. skarżący zamieszkuje wraz z żoną i czwórką dzieci. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Skoro zatem łączna powierzchnia wszystkich pokoi i kuchni wynosi 28,60 m2 a w lokalu zamieszkuje 6 osób, to jest oczywiste, że w lokalu tym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Wątpliwości, o których jest mowa w zaskarżonej uchwale byłyby wówczas uzasadnione, gdyby łączna powierzchnia wszystkich pokoi i kuchni wynosiłaby więcej niż 36 m2, a tak w analizowanej sprawie nie jest. Dotknięta wyżej stwierdzonymi wadami zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. ostać się nie może. Zarząd Dzielnicy [...] W. ponownie rozpatrując sprawę, dokona dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozpatrzy ją zgodnie z przepisami prawa miejscowego oraz wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art.147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.