II SA/Wa 1295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. K. kwotę 99 zł (dziewięćdziesiąt dziewięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), stwierdził z dniem 1 stycznia 2006 r. wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., przyznającej J. K. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylające przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), będące do 1 stycznia 2006 r. podstawą do przyznania tego równoważnika. Tym samym emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym policjancie, a także emerycie lub renciście policyjnym, z mocy prawa utracili z tym dniem prawo do przedmiotowego równoważnika, zaś uprzednie decyzje przyznające to świadczenie, stały się bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. J. K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. IV SA/GL 434/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07, oddalający skargę kasacyjną od ww. wyroku, w analogicznej sprawie. Ponadto wskazał, że pozbawienie go prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego rażąco narusza prawo, zaś rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawierało podstawy prawnej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 i 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu podał, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji, zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał jednocześnie, iż z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej, stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Ponadto ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej, prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z art. 29 i 30 tej ustawy wynikają jedynie uprawnienia do lokalu mieszkalnego lub uzyskania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ponadto przepis art. 29 powołanej ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całości przepisów o uprawnieniach funkcjonariuszy Policji w tym zakresie, lecz jedynie obowiązek ich odpowiedniego stosowania. W świetle zatem art. 30 powyższej ustawy, uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej. Potwierdzeniem tego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt V 4/08). W ocenie organu nie sposób zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. J. K., jako emeryt policyjny, utracił prawo do przedmiotowego równoważnika na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2005 r. Zasadnym było więc stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. jako bezprzedmiotowej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli niemożliwej do wykonania na skutek zmiany stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do powołanych we wniosku wyroków, organ stwierdził, że każda sprawa ma charakter indywidualny i tak też należy traktować każdy wyrok sądu administracyjnego. Polski system prawny nie opiera się na prawie precedensów, które wiązałyby sądy i organy orzekające w podobnych sprawach. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało ukształtowane w przepisach art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Drugi z tych przepisów zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych określa w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia. W oparciu o powyższe upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w tym przedmiocie, które w § 8 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie również wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Tym samym były one materialnoprawną podstawą przyznania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże, jak zauważył organ, w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji powyższego rozporządzenia, uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą uprawnień do równoważnika przez wskazane wyżej osoby z dniem 1 stycznia 2006 r. Zaszła więc konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których emeryci i renciści policyjni otrzymywali przedmiotowy równoważnik, zaś właściwą proceduralną formą realizacji skutku prawnego wskazanego w rozporządzeniu jest zastosowanie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiego orzeczenia wynika z ustanowionego prawem nakazu albo leży to w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. W ocenie organu, skoro przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika za remont lokalu, to tym samym spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. Jednakże samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest bowiem wykazanie interesu publicznego lub słusznego interesu strony dla takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu za wystąpieniem przesłanki interesu publicznego przemawia okoliczność, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie przez organy policyjne nie jest możliwe, narusza zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), a tym samym nie leży w interesie społecznym, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 1985 r. (sygn. akt SA/Wr 556/85). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. zarzucił jej błędną interpretację przepisów art. 156 oraz 162 k.p.a., a nadto nieposzanowanie zasady lex retro non agit jako jednego z istotnych składników demokratycznego państwa prawnego, wyrażonego w Konstytucji RP, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji utrzymanej nią w mocy. Skarżący podniósł również, iż swoim działaniem organy Policji naruszyłyby zasadę ochrony praw nabytych, gdyż prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uzyskał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia z dnia 15 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/GL 434/06) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 953/07) skarżący wskazał, iż samo uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie może stanowić uzasadnienia do stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący stwierdził także, iż orzekanie o ustawie uprawnień do równoważnika powinno mieć charakter orzekania o odmowie jego przyznania, jednakże tylko w sytuacji wystąpienia po raz pierwszy emeryta policyjnego z oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego po dniu 1 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące zarówno okoliczności faktycznych i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960:r – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przesłanki nieważności. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN, 1996, Nr 18, poz. 258). Ponadto obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, lecz także, czy nie miały miejsca inne naruszenia objęte art. 156 § 1 k.p.a., albowiem nie jest on związany w tego typu postępowaniu żądaniem strony (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). W rozpoznawanej sprawie zaś, wszczętej wnioskiem J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], wygaszającej decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...],, przyznającej zainteresowanemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w K. jako organ I instancji, jak też Komendant Główny Policji jako organ odwoławczy, oprócz lakonicznego odniesienia się do przesłanek nieważności w swoich rozstrzygnięciach, podjęli próbę konwalidowania decyzji wygaszającej prawo do równoważnika. Tym samym więc, wbrew ustalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowisku piśmiennictwa, rozstrzygały co do istoty sprawy w szczególności poprzez wykazywanie, iż to interes społeczny obok bezprzedmiotowości decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika przemawiał za stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia art. 162 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż zgodnie z tym przepisem, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w ślad za tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 7S5, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07, Lex nr 489773). W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określanego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość." Akceptując w pełni wyrażone wyżej poglądy i przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że samo uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), na którym oparte było prawo do pobierania tego świadczenia, dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 226, poz. 2246) z dniem 1 stycznia 2006 r. niepołączone z przewidzianym w tych przepisach wprost cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji je przyznających, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy wygaszenia decyzji z dnia 20 maja 1998 r. Ponadto organ wygaszający przedmiotową decyzję nie wykazał, by takie jego działanie podyktowane było interesem społecznym jako przesłanką konieczną, obok ewentualnej bezprzedmiotowości, przewidzianą w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bo o interesie strony nie można przecież w tej sytuacji mówić. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Powiatowego Policji w G. wspomnianej decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej, w art. 162 § 1 k.p.a. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym wskazaną decyzją wygaszającą zobowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym podnieść, że nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca, gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Rozpoznając sprawę ponownie, organy Policji winny dokonać wnikliwej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego po kątem stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uwzględniając wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.