II SA/Wa 1307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 71a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, Nr 117, poz. 677, Nr 170, poz. 1015, Nr 171, poz. 1016 i Nr 230, poz. 1371, z 2012 r. poz. 627, poz. 664, poz. 769, poz. 951 oraz z 2013 r. poz. 628, poz. 675, poz. 829 i poz. 1351) po rozpatrzeniu odwołania [...] SG D. T. z dnia [...] kwietnia 2014 r. od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. w pkt. 1 - przyznającej zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną w wysokości 1.056,00 zł i w pkt. 2 - odmawiającej przyznania zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną w wysokości 8.784,00 zł, postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] SG D. T. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną w związku z uprawomocnieniem się w dniu [...] listopada 2013 r. postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] o umorzeniu postępowania karnego prowadzonego przeciwko jego osobie (sygn. akt [...]). Udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. I.dz. [...] organ stwierdził, że w związku z art. 616 § 1 Kodeksu postępowania karnego [...] Oddział Straży Granicznej nie może być adresatem wniosku. D. T. uznał to pismo za decyzję administracyjną i w dniu [...] stycznia 2014 r. złożył odwołanie. Organ odwoławczy podzielił pogląd odwołującego, że pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. jest decyzją administracyjną i rozpoznając odwołanie od tej decyzji uchylił ją w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji dokonał ustalenia wysokości kosztów na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Organ wskazał na § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowiący, że zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. W ocenie organu skoro przepis § 2 ust. 1 upoważnia jedynie sąd do dokonania oceny pracy adwokata to organ nie mógł go zastosować i na podstawie § 2 ust. 2 dokonać stosownego zwiększenia zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną. Z tego względu organ ustalając wysokość kosztów uwzględnił: - § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowiący, że stawki minimalne wynoszą w sprawie objętej śledztwem - 300 zł, - § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowiący, że stawki minimalne za obronę wynoszą przed sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym - 420 zł, - § 16 rozporządzenia stanowiący, że w sprawach, w których rozprawa trwa dłużej niż jeden dzień, stawka minimalna ulega podwyższeniu za każdy następny dzień o 20%. W związku z tym, że rozprawa trwała 5 dni organ ustalił, że na podstawie tego przepisu stawka wynikająca z § 14 ust. 2 pkt 3 ulega zwiększeniu o kwotę 336 zł, co wynika z następującej operacji matematycznej (420zł x 20%) x 4 = 336 zł. Sumując powyższe kwoty organ I instancji ustalił i przyznał zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną w wysokości 1.056,00 zł. W związku z tym, że D. T. żądał zwrotu kwoty 9.840,00 zł organ odmówił przyznania zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną w wysokości 8.784,00 zł. Od decyzji tej D. T. złożył odwołanie. Zarzucił w nim: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71a pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i orzeczenie zwrotu poniesionych przez niego kosztów na ochronę prawną w pełnej wysokości, - przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego - jego oświadczenia wskazującego nakład pracy obrońcy w umorzeniu sprawy karnej, - odniesienie się do praktyki stosowanej w Straży Granicznej w zakresie zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną w kontekście stanowiska Biura Prawnego KGSG wyrażonego w piśmie nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Uzasadniając odwołanie D. T. stwierdził, że "reprezentujący mnie adwokat wykazał się ponad przeciętnym wysiłkiem w wyjaśnianiu sprawy karnej będącej przesłanką niniejszego postępowania. Obrońca uczestniczył zarówno w fazie postępowania przygotowawczego jak i sądowego. Wielokrotnie uczestniczył w czynnościach prokuratury jak i sądu, nawet w tych w których jego udział nie był obowiązkowy. Wykazał więcej niż należytą staranność w swoich działaniach, a tym samym przyczynił się do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy". Ponadto do odwołania załączył "Oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczące przybliżonej oceny nakładu pracy adwokata W. S. w ramach spraw: [...] i [...]". Wykazał w nim, iż nakład pracy adwokata w tej sprawie polegał m.in. na: konsultacjach z prokuratorem, uczestniczeniu w przesłuchaniach, zapoznawaniu się i analizie materiałów sprawy, wielokrotnym omawianiu strategii obrony, udziale w rozprawach, przygotowaniu się do przesłuchań 15 świadków, opracowaniu kilku pism procesowych, w tym odpowiedzi na akt oskarżenia i wniosku o umorzenie postępowania. Rozpatrując odwołanie organ II instancji zważył, co następuje: Artykuł 71a ustawy o Straży Granicznej stanowi, że: "1. Funkcjonariuszowi przysługuje zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną, jeżeli postępowanie karne wszczęte przeciwko niemu o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem o umorzeniu wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego lub niepopełnienia przestępstwa albo wyrokiem uniewinniającym. 2. Koszty w wysokości odpowiadającej określonemu w odrębnych przepisach wynagrodzeniu jednego obrońcy zwraca się ze środków Straży Granicznej". Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 71a, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Organ odwoławczy podziela zasadność i wysokość kosztów ustalonych przez organ I instancji na podstawie § 14 i § 16 rozporządzenia. Skoro art. 71a ust. 2 nie przewiduje zwrotu kosztów w wysokości wynikającej ze złożonych faktur, nie jest możliwe uwzględnienie żądania odwołującego w tym zakresie. Niezależnie od tego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania wypłacenia kwoty 9.840,00 zł bowiem jest to kwota niemieszcząca się w żadnych "widełkach" ograniczających wysokość zwracanych kosztów przewidzianych w rozporządzeniu. Organ odwoławczy podziela również stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do uwzględniania § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. i badania przez organ nakładu pracy adwokata, gdyż przepis ten adresowany jest do sądu. Odnosząc się do załączonego do odwołania oświadczenia należy zauważyć, że zgodnie z art. 245 kpc dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny nie jest więc dowodem rzeczywistego stanu rzeczy (wyrok SN z dnia 25 września 1985 r., IV PR 200/85, OSNC 1986, Nr 5, poz. 84). Badając jednak przedmiotowy dokument w zakresie informacji w nim zawartych, to zdaniem organu odwoławczego uczestniczenie w fazie postępowania przygotowawczego i sądowego było obowiązkiem adwokata wynikającym z zawartej umowy. Z kolei uczestniczenie w czynnościach sądu i prokuratury nawet w tych, w których jego udział nie był obowiązkowy jeżeli nie wystąpiły w sprawie okoliczności, które zwiększają diametralnie nakład pracy niezbędnej do prawidłowej realizacji obowiązków profesjonalnego pomocnika procesowego, nie stanowi nadzwyczajnych szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie wynagrodzenia wyższego od wynikającego ze stawek minimalnych. Odwołujący nie wykazał na czym polegał ponadprzeciętny wysiłek adwokata w wyjaśnieniu sprawy. Nie wskazał szczególnych okoliczności zaistniałych w postępowaniu wymagających zwiększonego nakładu pracy, wykraczającego poza typowe sytuacje przewidziane przez ustawodawcę. Nie wyjaśnił także na czym miałaby polegać owa szczególna aktywność w sprawie wymagająca uwzględnienia przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za podjęte czynności w sprawie. W szczególności odwołujący nie wykazał, czy z tytułu uczestniczenia w czynnościach w których obecność adwokata była nieobowiązkowa została udzielona efektywna pomoc. Z kolei w związku z powołaniem się odwołującego na pismo Biura Prawnego KGSG nr [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. należy zauważyć, że wynikający z art. 8 kpa obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2010 r., II SA/Wa 1223/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2012 r., II SA/Ke 797/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 II SA/Wa 26/13). Zakładając, iż rozstrzygnięcia w sprawach innych funkcjonariuszy zapadły w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, przyjęcie poglądu odwołującego oznaczałoby odmówienie prawa organowi administracji do zmienności poglądów i naprawienia ewentualnych błędnych rozstrzygnięć w innych postępowaniach prowadzonych w przyszłości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 71a pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie art. 7, 77 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, 3. naruszenie art. 8 i 107 § 3 KPA14 przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. i 107§ 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nieuzyskanie wszelkich niezbędnych informacji koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy a w konsekwencji wadliwe, gdyż niepełne uzasadnienie decyzji sprzeczne z zasadą przekonywania, 5. naruszenie art. 8 KPA poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania zwrotu kosztów poniesionych na ochronę prawną w wysokości 8.784,00 zł, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tym samym zakresie; 2. na podstawie art. 200 ppsa wniósł o zasądzenie kosztów; 3. o zobowiązanie organu do dołączenia do akt sprawy materiałów znajdujących się w jego dyspozycji zgromadzonych w indywidualnych sprawach funkcjonariuszy [...] Oddziału SG w [...] (byłych funkcjonariuszy) tj.: B. N., M. K., K. D., G. S., w których to organ, lub organy I instancji jemu podległe, orzekł w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennie, to jest przyznając zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną według przedstawionych faktur i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność naruszenie art. 8 KPA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami ustawy o Straży Granicznej w sprawach osobowych stosuje się tryb decyzyjny na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przez sprawy osobowe należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażeń oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji staje się konieczne ustalenie, czy na takich też zasadach należy przyznać zwrot kosztów poniesionych przez funkcjonariusza Straży Granicznej na ochronę prawną. W art. 71a ustawy przewidziano, że funkcjonariuszowi przysługuje zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną, jeżeli postępowanie karne, wszczęte przeciwko niemu o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych, zostanie prawomocnie umorzone z powodu braku cech przestępstwa lub zakończone wyrokiem uniewinniającym. Koszty, ograniczone do określonej w odrębnych przepisach wysokości wynagrodzenia jednego adwokata, zwraca się z budżetu. Pozostaje więc ocena, czy w ramach definicji sprawy osobowej, dla której przewidziano administracyjny tryb postępowania, mieści się zwrot kosztów poniesionych na ochronę prawną, o których mowa w art. 71a ustawy o Straży Granicznej. W rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz domagał się zwrotu kosztów poniesionych na ustanowionego w charakterze pełnomocnika adwokata do obrony w sprawie karnej, zakończonej umorzeniem postępowania. Stosunki służbowe funkcjonariuszy mają charakter administracyjny. Cechuje je zasada podporządkowania i w konsekwencji przyjęcie, że sprawy z nich wynikające także mają charakter administracyjny. Ustanowienie adwokata nie jest pochodną stosunku służbowego funkcjonariusza. Stanowi ono zlecenie dokonywania czynności procesowych na rzecz mocodawcy w ramach udzielonego pełnomocnictwa. Stosunek ten ma charakter cywilnoprawny i jako taki nie jest związany z pełnieniem funkcji funkcjonariusza. Ustanowienie adwokata nie jest przywilejem właściwym wyłącznie funkcjonariuszowi. Stanowi jego wybór w ramach realizacji przysługującego prawa podmiotowego, bez względu na pełnioną funkcję i zajmowaną pozycję. Tym bardziej trudno dopatrzyć się bezpośredniego związku z istniejącym stosunkiem służbowym, uprawnienia do żądania refundacji kosztów poniesionych w wyniku działania pełnomocnika. To, że ustawodawca przewidział prawo domagania się zwrotu kosztów w określonych przypadkach, nie przesądza, że musi odbyć się to w trybie administracyjnym. Trudno uznać za realizację wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień i obowiązków, popełnienie przestępstwa w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Forma decyzji musi wynikać z przepisów szczególnych w sposób wyraźny lub dorozumiany (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2000, s. 13). Nie może stanowić takiej podstawy sam art. 104 kpa, który określa, że sprawę rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje on jedynie procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. Dla realizacji uprawnienia określonego w art. 71a ustawy o Straży Granicznej nie wskazuje się wprost właściwego trybu dochodzenia roszczenia. Trudno też dopatrzyć się decyzyjnej formy rozstrzygnięcia z istoty i treści stosunku służbowego. Z całą pewnością nie pozostaje on w bezpośrednim związku z tym stosunkiem. Brak przepisu szczególnego lub wyraźnego odesłania do przepisów procedury administracyjnej oraz cywilny charakter źródła uprawnienia, które zamierza realizować skarżący w formie roszczenia, przemawia, w ocenie Sądu, za uznaniem, że sprawa o zwrot funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów poniesionych na ochronę prawną w postępowaniu karnym wszczętym przeciwko niemu o przestępstwo popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych, zakończonym prawomocnym umorzeniem z powodu braku cech przestępstwa lub zakończonym wyrokiem uniewinniającym (art. 71a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) nie ma charakteru administracyjnego. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez podstawy prawnej. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.