II SA/Wa 131/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę. P. B. i S. B. we wniosku z [...] lutego 2021 r. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony. We wniosku podali, że pozostają w gospodarstwie domowym z dwojgiem małoletnich dzieci: K. B. (ur. [...] sierpnia 2014 r.) i M. B. (ur. [...] października 2017 r.). W dołączonym do wniosku uzasadnieniu P. B. podała w szczególności, że "(...) od 2014 r. mieszkaliśmy z moimi rodzicami w W. ul. [...]. Mieszkanie moich rodziców ma pokój, w którym pomieszkujemy. Moja mama jest bardzo nerwową osobą, robi awantury [...]. Nie akceptuje mojego męża, przez co był taki moment, że mieszkaliśmy osobno [...]. W 2015 r. mieszkaliśmy z rodzicami męża w pokoju o wymiarach ok. 12 m2. Mieszkanie rodziców męża ma ok. 90 m2, znajduje się w W. ul. [...] [...]. Wraz z mężem próbowaliśmy wynajmować mieszkanie, jednak nie stać nas na to. Obecnie pomieszkujemy raz u jednych rodziców raz u drugich [...]". W piśmie z 21 sierpnia 2020 r. wezwano P. B. i S. B. do uzupełniania wniosku. Do wezwania dołączono również druki oświadczeń niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W piśmie z 30 grudnia 2020 r. ponownie wezwano P. B. i S. B. do uzupełniania wniosku. W piśmie zawarto także informację, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej "uchwała mieszkaniowa"), niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. 5 marca 2021 r. P. B. i S. B. złożyli oświadczenia, w których jako aktualny adres miejsca zamieszkania swojego i małoletnich dzieci K. B. i M. B. podali lokal nr [...] przy ul. [...] w W., w którym zamieszkują wspólnie z rodzicami P. B.: A. G. i I. G. W dodatkowym oświadczeniu podali m.in., że w domu przy ul. [...] w W. "(...) obecnie (...) mieszkają 4 osoby, a gdy my uciekamy z ul. [...] jest nas 8. Sytuacja na [...] powoduje częste awantury męża z mamą. Mój tata nadużywa alkoholu (...). Sprawa taty nie jest znana policji, miały miejsce interwencje. Na [...] mieszka obecnie 6 osób. Tata nie jest zameldowany nigdzie, ale mieszka z nami [...]. Oświadczamy, że najczęściej przebywamy na ul. [...]". Pracownica Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] sporządziła notatkę służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z P. B. 19 sierpnia 2021 r. Wynika z niej, że w tym dniu P. B. poinformowała telefonicznie, że S. B. [...] sierpnia 2021 r. popełnił samobójstwo. Pracownik zwrócił się o dostarczenie aktu zgonu. P. B. oświadczyła, że mieszka wraz z dziećmi i rodzicami (łącznie 5 osób) w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Do akt sprawy dołączono odpis skrócony aktu zgonu S. B. w dniu [...] sierpnia 2021 r. 2 września 2021 r. pracownice Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] (K. W. i A. T.) przeprowadziły wywiad pod adresem miejsca zamieszkania podanym w złożonych w sprawie oświadczeniach, tj. ul. [...] w W. Wedle sporządzonej na tę okoliczność notatki, w lokalu nr [...] "(...) zastano Pana A. G. oraz dziecko M. B. Lokal składa się z 2 pokoi. W jednym pokoju – sypialnia, duże łóżko sypialniane. Duży pokój – sofa oraz dwa fotele. Brak biurka dziecięcego, brak łózek dziecięcych, pojedyncze zabawki i ubrania dziecięce – 1 szuflada. Pan zapytany o przybory szkolne i książki wnuka odpowiedział, że nie ma – teraz wszystko jest w szkole. Pan zapytany, gdzie są ubrania córki poinformował, że część w piwnicy i w mieszkaniu na [...], gdzie poprzednio mieszkała z mężem. Córka ma tylko to, co nosi na bieżąco, a brudne ubrania zabiera do pracy i tam pierze [...]". Sporządzona notatka została podpisana przez pracownice Urzędu i A. G. W drugiej sporządzonej na okoliczność wywiadu przeprowadzonego [...] września 2021 r. notatce stwierdzono z kolei, że "[...] lokal nr [...] – pan nie wie, kto mieszka w lokalu nr [...]; lokal [...] – w trakcie remontu, otworzył drzwi pan, który wykonuje remont, nie mieszka w tym lokalu; lokal [...] – pani poinformowała, że w lokalu nr [...] mieszkają 2 osoby – małżeństwo, około pięćdziesięcioletnie osoby. Lokal [...] położony jest naprzeciwko lokalu [...]; lokal [...] – nikogo nie zastano; lokal [...] – pani poinformowała, że w lokalu nr [...] mieszkają 2 osoby – małżeństwo, kiedyś mieszkała jeszcze córka, ale jak wyszła za mąż, to wyprowadziła się z tego lokalu. Lokal [...] położony jest obok lokalu [...]. 15 września 2021 r. Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wniosek P. B. Wedle wyciągu z protokołu, faktyczne warunki mieszkaniowe nie są zgodne z informacją zawartą we wniosku. W wyniku wizji lokalnej nie potwierdzono warunków mieszkaniowych uzasadniających udzielenie pomocy mieszkaniowej, ponieważ nie potwierdzono zamieszkiwania wnioskodawcy. W dodatkowym opisie wskazano m.in., że "oświadczenia złożone przez wnioskodawczynię nie są zgodne ze stanem faktycznym. Analiza sprawy pozwala sądzić, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. mieszkają wyłącznie rodzice wnioskodawczyni, a miejsce zamieszkania zainteresowanej nie jest znane [...]". Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy oraz § 35 ust. 1, a także § 32 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8, § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej, odmówił zakwalifikowania P. B. do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnianiu wskazano, że rodzina – także przy uwzględnieniu, iż gospodarstwo domowe liczy obecnie trzy osoby, a dochód uzyskiwany jest przez P. B. – spełnia kryterium dochodowe kwalifikujące do przyznania pomocy. Stwierdzono jednak, że zebrane w sprawie dokumenty i informacje wskazują, że kryteria zawarte w wymienionych wyżej przepisach uchwały nie są spełnione i zachodzą przesłanki do omowy udzielenia pomocy mieszkaniowej, o których mowa w § 32 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8 i § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej. Podniesiono, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż informacje zawarte w oświadczeniach złożonych przez P. B. nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Wnioskodawczyni podała, że mieszka z dziećmi i rodzicami w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., jednak nie zostało to potwierdzone. Ustalono, że w tym lokalu mieszkają tylko 2 osoby, tj. rodzice zainteresowanej. Obecne miejsce zamieszkania wnioskodawczyni i jej dzieci nie jest znane, co uniemożliwia ocenę warunków mieszkaniowych. Wnioskodawczyni nie mieszka w deklarowanym miejscu. Nie jest możliwe zakwalifikowanie do realizacji wniosku złożonego przez P. B., tym samym odmawia się udzielenia pomocy mieszkaniowej zainteresowanej. P. B., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. § 7 ust. 1 uchwały mieszkaniowej przez odmowę przyznania lokalu, pomimo spełnienia wszelkich przesłanek do jego przyznania; 2. § 32 ust. 1 pkt 1-6 uchwały mieszkaniowej poprzez brak przeprowadzenia szczegółowej analizy sytuacji skarżącej przed podjęciem zaskarżonej uchwały; 3. § 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej poprzez brak wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień lub oświadczeń; 4. § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej poprzez odmowę przyznania pomocy mieszkaniowej, mimo że skarżąca spełniła wszelkie przesłanki do przyznania lokalu; 5. art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez odmowę przyznania prawa do lokalu komunalnego, gdy skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do jego przyznania; 6. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art, 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, że skarżąca z dziećmi nie zamieszkuje przy ul. [...] w W. i zaprzestanie ustalenia prawdy obiektywnej, choćby wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonej uchwały, brak wyjaśnienia dokładnych przyczyn odmowy w przedstawionym stanie faktycznym, a ograniczenie uzasadnienia (w piśmie) jedynie do zacytowania przepisów i ogólnej informacji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu załączonych dokumentów tj.: 1. zaświadczenia nr [...] na fakt uczęszczania M. B. do przedszkola przy ul. [...] w W.; 2. zaświadczenia [...] na fakt uczęszczania K. B. do Szkoły Podstawowej przy ul. [...] w W.; 3. dwóch zaświadczeń z [...] grudnia 2021 r. dotyczących meldunku M. i K. B. na fakt miejsca i daty ich meldunku; 4. odpisu aktu zgonu S. B. na fakt jego śmierci w dniu [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały. Dalej podniosła, że nie ma żadnego własnego tytułu prawnego do lokalu, nie ma gdzie realizować potrzeb życiowych swoich i dzieci. Podała, że obecnie mieszka w jednym pokoju z dwójką dzieci. W drugim pokoju zamieszkują jej rodzice. Następnie skarżąca zauważyła, że kwestią sporną w sprawie jest, czy faktycznie zamieszkuje we wskazanym we wniosku lokalu. Stwierdziła, że wątpliwości organu wynikają zapewne z faktu, że w chwili wizji lokalnej nie było jej w tym lokalu. Odnosząc się do podnoszonej przez Zarząd kwestii braku biurek, czy innego szczególnego wyposażenia dla dzieci, stwierdziła, że powierzchnia zajmowanego pokoju nie daje możliwości metrażowych do szczególnego wyposażenia, jak biurka, czy inne potrzebne dla dzieci przedmioty - co tylko potwierdza zasadność wniosku. Wskazała, że lekcje dzieci odrabiały przy stole. Nadmieniła, że z dziećmi, a wcześniej również z mężem, mieszkali kątem u rodziców, w lokalu zdecydowanie niedostosowanym do mieszkania przez rodzinę trzypokoleniową. Wspólne mieszkanie prowadziło do szeregu nieporozumień i kłótni. Skarżąca nigdy nie ukrywała, że zdarzało się jej, mężowi i jej dzieciom nocować u teściów. Nie miało to nigdy charakteru stałego zamieszkania. P. B. zaznaczyła, że z uwagi na liczne konflikty, nigdy nie mieszkała z mężem i dziećmi na stałe w domu rodziców S. B.. Nocowali tam sporadycznie, szczególnie, gdy dochodziło do przesilenia konfliktu w mieszkaniu rodziców P. B. Zauważyła, że jej ojciec miewa problemy z alkoholem, stąd zdarzały się sytuacje, że chroniąc dzieci musiała okresowo opuszczać mieszkanie rodziców. Niemniej to tam koncentrowała swoje centrum życiowe. Zarówno M., jak i K. B. są od urodzenia zameldowani w lokalu przy ul. [...] w W. K. B. chodzi do szkoły oddalonej o 260 m od powyższego lokalu, a M. B. do przedszkola oddalonego o niespełna 2 km. Zdaniem P. B., Zarząd nie podjął się wyjaśnienia powołanych okoliczności. Następnie skarżąca podniosła, że wizję lokalną przeprowadzono bez jej wiedzy, niespełna miesiąc po samobójczej śmierci S. B.. Był to dla niej wyjątkowo trudny czas. Dodała, że śmierć męża pogłębiła konflikt między nią a teściami i doprowadziła do praktycznie zerwania kontaktów. Tym samym jedynym już miejscem pobytu jej i dzieci stało się mieszkanie nr [...] przy ul, [...] w W. W chwili wizji prowadzonej przez Urząd skarżąca była w trakcie załatwiania spraw związanych ze śmiercią męża, a dzieci na zmianę przebywały u jednych i drugich dziadków – z uwagi na bardzo zły stan psychiczny skarżącej. W ocenie P. B., Miasto nie podjęło próby przeanalizowania całej sytuacji, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia. Strona podniosła również, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej szczególną ochroną obejmuje matki. Skarżąca jest samotną matką, próbującą zapewnić sobie i dzieciom niezbędne utrzymanie. Nie stać jej, aby samodzielnie wynająć mieszkanie w Warszawie. Jednocześnie nie może dalej mieszkać u rodziców, bowiem jest to zbyt mała powierzchnia dla prawidłowego rozwoju dzieci skarżącej, a problem alkoholu - obecny w tym domu - uniemożliwia prawidłowe zapewnienie bezpieczeństwa dzieci. Wobec tego skarżąca zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego może ubiegać się o przyznanie lokalu komunalnego z zasobu Miasta. W ocenie P. B., organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalił stanu faktycznego w sposób wystarczający, umożliwiający prawidłową ocenę wniosku. Nie podjął się wyjaśnienia, co stało za wydaniem takiego a nie innego rozstrzygnięcia, nie wskazał z jakich dokumentów korzystał, na jakich podstawach prawnych się oparł, dlaczego pominął fakt, że skarżąca jest samotną matką dwójki dzieci i na jakiej podstawie kwestionuje jej zamieszkanie przy ul. [...] w W. Skarżąca zaznaczyła, że choć organ działa na podstawie "specjalnej" uchwały Rady [...], to nadal zobowiązany jest do przestrzegania ogólnych zasad dotyczących postępowania administracyjnego, władztwa administracyjnego, państwa prawa i administracji publicznej. Jej zdaniem, Zarząd nie tylko nie ustalił prawny obiektywnej, ale nawet nie podjął takiej próby. Organ, działając zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organu i mając na celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej, wezwałby przynajmniej skarżącą do złożenia wyjaśnień - pozwolił odnieść do zebranego materiału, którego nawet w piśmie uzasadniającym decyzję nie został określony. P. B. stwierdziła, że może się jedynie domyślać, na jakiej podstawie odmówiono jej przyznania lokalu. Sąsiedzi wspominali, że ktoś ich wypytywał o skarżącą, ale nie chcieli o niej mówić - bojąc się, że chodzi o długi i nie chcieli ingerować w jej problemy. Skarżąca stwierdziła, że sama uchwała i przepisy, które w piśmie uzasadniającym decyzję organ przywołuje, wskazują, że jest nieprawidłowa. Przepis § 32 ust. 1 uchwały wskazuje na "szczegółową analizę", a takiej nie przeprowadzono, opierając się prawdopodobnie wyłącznie na wycinku zebranego materiału. Strona zaznaczyła, że Miasto samo wskazuje, że nie ustaliło, gdzie faktycznie miałaby mieszkać skarżąca, a zatem zaprzestało ustalenia prawdy obiektywnej po powzięciu pierwszych wątpliwości. Zdaniem P. B., organ cytuje przepisy uchwały, ale nie wyjaśnia, jak mają się one do realnej sytuacji skarżącej, tym samym narusza również zasadę przekonywania. Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie w piśmie z 3 marca 2022 r., wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarząd Dzielnicy [...], któremu doręczono odpis pisma skarżącej z 3 marca 2022 r., w piśmie z 30 marca 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 3 marca 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a pełnomocnik organu w piśmie z 30 marca 2022 r. zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżoną uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] (dalej również "Zarząd") z [...] października 2021 r. nr [...] podjęto w oparciu o przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm.; dalej powoływana jako "uchwała mieszkaniowa"). Uchwała mieszkaniowa została natomiast podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Wskazane przepisy zawierają upoważnienie dla rad gmin do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2), a także wskazują wymagany zakres uchwał określających te zasady, który obejmuje m.in.: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1), warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2) oraz tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5). Uchwała mieszkaniowa została zatem podjęta w ramach wykonania ustawy i na podstawie przepisu ustawowego oraz zawiera normy generalne obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Zgodnie zatem z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i może być zaliczona także do prawa administracyjnego publicznego. Analiza przepisów uchwały mieszkaniowej, w których określono tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową, a także sposób poddania tych spraw kontroli społecznej pozwala stwierdzić, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy najmu lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie osoby ubiegające się o pomoc mieszkaniową zobowiązane są złożyć wniosek, zgodnie ze wzorem określonym w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy (§ 31 ust. 1). Wniosek podlega następnie szczegółowej analizie (§ 32) i zaopiniowaniu przez Komisję Mieszkaniową, po czym przedstawiany jest do rozpatrzenia zarządowi dzielnicy (§ 34), który rozstrzyga o zakwalifikowaniu do udzielania pomocy mieszkaniowej (§ 35 ust. 1). W drugim etapie postępowania, po umieszczeniu gospodarstwa domowego w rejestrze oczekujących na pomoc mieszkaniową (§ 37, § 38), następuje realizacja spraw z rejestru polegająca na złożeniu osobie zakwalifikowanej do udzielenia pomocy mieszkaniowej propozycji najmu (§ 40 ust. 2), po czym w przypadku skierowania przez zarząd do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku (§ 41). Z powyższego wynika, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Ma charakter administracyjnoprawny, gdyż prowadzi do rozstrzygnięcia o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W tej sytuacji aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w (odnoszącej się do przepisów nieobowiązującej już uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. XLIII/1010/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 309, poz. 9577 ze zm.) uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), zgodnie z którym uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (...) jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona przez P. B. uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2021 r. nr [...] jest aktem kończącym pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej. Uchwałą tą rozstrzygnięto bowiem – w oparciu o § 35 ust. 1 uchwały mieszkaniowej - o odmowie zakwalifikowania do udzielania pomocy mieszkaniowej. W odniesieniu do skarżącej podstawę odmowy stanowiły § 32 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8 i § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Taka kwalifikacja prawnej formy działania Zarządu w zakresie zakwalifikowania do udzielania skarżącej pomocy mieszkaniowej powoduje, że w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych. Nie oznacza to jednak bynajmniej, że postępowanie to, jak każde postępowanie przed organami państwa, nie powinno odpowiadać regułom państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2151/16 i sygn. akt I OSK 2310/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Norm proceduralnych należy jednakże poszukiwać w ustawie materialnej regulującej zasady przysługiwania uprawnień będących przedmiotem tego postępowania, która w tym przypadku (zob. powołane wyżej art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) upoważnia do określenia trybu procedowania wniosków o pomoc mieszkaniową organy stanowiące gmin. Z powołanych wyżej przepisów uchwały mieszkaniowej wynika, że postępowanie (w tzw. pierwszym etapie) wszczynane jest na wniosek, który powinien być zgodny z wzorem określonym w zarządzeniu Prezydenta [...] (§ 31 ust. 1). Stosownie do treści § 32 ust. 1 uchwały mieszkaniowej, wniosek należy poddać szczegółowej analizie. Analiza te powinna w szczególności uwzględniać ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy (§ 32 ust. 1 pkt 1). Mając na względzie okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, należy odnotować, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej, niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Trzeba też zaznaczyć, że wedle § 32 ust. 4 uchwały mieszkaniowej, w trakcie analizy sprawy uwzględnia się zmiany struktury gospodarstwa domowego ubiegającego się o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Jak wynika z § 34 ust. 2 uchwały mieszkaniowej, wnioski po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 32, przedstawia się Komisji Mieszkaniowej. Z posiedzeń Komisji sporządza się protokół (§ 34 ust. 4), a po uzyskaniu opinii Komisji, wnioski przedstawiane są do rozpatrzenia zarządowi dzielnicy (§ 34 ust. 3), który rozstrzyga o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 35 ust. 1). Z powołanych przepisów uchwały mieszkaniowej oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, niewątpliwie wynika obowiązek podejmowania w sprawach udzielania pomocy mieszkaniowej przez właściwe organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W toku postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwala ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 K.p.a. Obowiązkiem organu w tych sprawach jest zatem podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że stosowanie standardów odpowiadającym zasadom ogólnym K.p.a. nie oznacza stosowania jego przepisów. Jak bowiem wywiedziono, wymóg ich stosowania wynika w tym przypadku z przepisów ustawy zasadniczej, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego i uchwały mieszkaniowej. Nie ma zatem podstaw, by w scharakteryzowanym powyżej postępowaniu uchwałodawczym stosować art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. (zob. też powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2151/16 i sygn. akt I OSK 2310/16, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4297/21 i z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2267/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały odpowiadało wymogom wynikającym z powołanych wyżej przepisów określających tryb postępowania w przedmiocie wniosku u udzielenie pomocy mieszkaniowej, w tym określonym we wskazanych w skardze § 32 ust. 1 i ust. 8 uchwały mieszkaniowej. W konsekwencji nie można stwierdzić, że w postępowaniu tym nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W postępowaniu udzielono również stronie niezbędnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sposób rozpatrzenia jej wniosku. Zaskarżona uchwała (załącznik do niej) zawiera też uzasadnienie, w którym wyjaśniono przesłanki odmowy zakwalifikowania do udzielenia P. B. pomocy mieszkaniowej. Przyczyny nieuwzględnienia wniosku zostały również podane w doręczonym skarżącej piśmie z 9 listopada 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, w pismach z 1 sierpnia 2020 r. (bez odpowiedzi) i 30 grudnia 2020 r. zobowiązano P. B. i S. B. do uzupełnienia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, dołączając do wezwań druki oświadczeń, których złożenie było niezbędne do rozpatrzenia sprawy. W drugim z wymienionych pism zawarto informację, że zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej, niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W oświadczeniach złożonych 5 marca 2021 r. P. B. jednoznacznie wskazała, że miejsce zamieszkiwania jej oraz S. B. i ich małoletnich dzieci K. B. i M. B. stanowi lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. Skarżąca podała, że w lokalu tym rodzina mieszka z rodzicami skarżącej: A. G. (ur. [...] lutego 1968 r.) i I. G. (ur. [...] sierpnia 1968 r.). W dodatkowym oświadczeniu strona wyjaśniła, że na ulicy [...] mieszka obecnie sześć osób, podała, że w sytuacjach kiedy "uciekają" z lokalu przy ul. [...] przebywają w domu rodziców S. B. przy ul. [...] w W. Oświadczyła, że najczęściej przebywają przy ul.[...]. Podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] w dniu [...] sierpnia 2021 r. (dwa dni po śmierci S. B.) skarżąca potwierdziła, że mieszka wraz z dziećmi i rodzicami (łącznie pięć osób) w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W tej sytuacji, 2 września 2021 r., realizując obowiązek wynikający z § 32 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, przeprowadzono ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych bezpośrednio w miejscu wskazanym przez P. B., jako miejsce zamieszkiwania jej oraz małoletnich K. B. i M. B. Jak wynika z ustaleń pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], potwierdzonych notatką podpisaną przez obecnego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. podczas wywiadu A. G. (ojca skarżącej), w lokalu tym zastano wymienionego oraz małoletnią M. B. W mieszkaniu, w jednym pokoju znajdowało się duże łóżko sypialniane, a w drugim sofa oraz dwa fotele. Brak było w nim biurka i łóżek dziecięcych. Jakkolwiek należy przyznać rację skarżącej, że metraż pokoju (9,2 m2 wedle oświadczenia z 27 lutego 2021 r.) może znacznie utrudnić lub uniemożliwić wyposażenie go w biurka i łóżka dziecięce, to ustalenia organu nie ograniczały się do stwierdzania tego faktu. Ustalono bowiem, że w mieszkaniu znajdowały się wyłącznie pojedyncze zabawki i ubrania dziecięce, natomiast w odpowiedzi na pytanie o przybory szkolne i książki wnuka (K. B.), A. G. oświadczył, że "nie ma – teraz wszystko jest w szkole". Z kolei zapytany, o ubrania córki (P. B.), stwierdził, że część znajduje się w piwnicy, a część w mieszkaniu na [...] , gdzie poprzednio mieszkała i dodał, że córka ma tylko to, co nosi na bieżąco, a brudne ubrania zabiera do pracy i tam pierze. Jak również wynika z notatki sporządzonej na okoliczność wywiadu przeprowadzonego w dniu 2 września 2021 r., osoby zastane w lokalach znajdujących się naprzeciwko (lokal nr [...]) i obok (lokal nr[...]) lokalu nr [...] jednoznacznie stwierdziły, że w lokalu tym mieszkają dwie osoby - małżeństwo około pięćdziesięcioletnie, a ponadto, że córka, która kiedyś mieszkała w tym lokalu, wyprowadziła się po wyjściu za mąż. Opisane informacje uzyskane od osób, w stosunku do których nie ma podstaw do założenia, że są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, należało uznać ze spójne z ustaleniami poczynionymi bezpośrednio w lokalu nr [...] i na podstawie odpowiedzi udzielonych przez A. G. Wyniki wywiadu przeprowadzonego 2 września 2021 r. dowiodły zatem, że miejsce wskazane przez P. B. w złożonych oświadczeniach, jako miejsce stałego zamieszkiwania, w rzeczywistości nim nie jest. Nie jest w tym względzie przekonująca argumentacja skargi, jakoby sąsiedzi mieli obawiać się, że chodzi o długi i nie chcieli ingerować w problemy skarżącej. Należy zaznaczyć, że udzielone przez nich informacje były zbieżne i jednoznaczne. Odpowiedzi nie były wymijające, a pytane osoby nie "zasłaniały się" niewiedzą. Należy zaznaczyć, że w świetle § 32 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia oceny "faktycznych" warunków mieszkaniowych. Zadaniem pracowników właściwej komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy jest zatem skonfrontowanie informacji podanych w złożonym wniosku oraz dołączonych do niego oświadczeniach z rzeczywistym stanem rzeczy. Dlatego należy się zgodzić ze stanowiskiem zajętym w odpowiedzi na skargę, że ocena taka, dokonywana bezpośrednio w miejscu wskazanym we wniosku jako miejsce zamieszkiwania, nie musi być poprzedzona zawiadomieniem wnioskodawcy, ani nie musi się odbywać w jego obecności. Dalej należy zaznaczyć, że po przeprowadzeniu opisanego wyżej wywiadu, wniosek skarżącej został poddany opiniowaniu Komisji Mieszkaniowej. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z protokołu, w którym stwierdzono, że faktyczne warunki mieszkaniowe nie są zgodne z informacją zawartą we wniosku, a także, że w wyniku "wizji lokalnej" nie potwierdzono warunków zamieszkiwania wnioskodawcy uzasadniających udzielenie pomocy mieszkaniowej. Opiniując wniosek negatywnie, Komisja w dodatkowym opisie sprawy stwierdziła, że oświadczenia złożone przez wnioskodawczynię nie są zgodne ze stanem faktycznym, a analiza sprawy pozwala stwierdzić, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. mieszkają wyłącznie rodzice P. B., zaś miejsce zamieszkiwania skarżącej i jej dzieci nie jest znane. Taką samą argumentację zawarto w analizie wniosku skarżącej zawartej w załączniku do zaskarżonej uchwały. Stwierdzono, że w lokalu nr [...] mieszkają dwie osoby, tj. rodzice P. B., a obecne miejsce zamieszkiwania skarżącej nie jest znane, co uniemożliwia ocenę warunków mieszkaniowych. Skonkludowano, że wnioskodawczyni nie mieszka w deklarowanym miejscu. W opisanych okolicznościach, wobec prawidłowego ustalenia, że zadeklarowane przez skarżącą w złożonych oświadczaniach miejsce zamieszkiwania nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, Zarząd, po pierwsze nie miał możliwości oceny faktycznych warunków mieszkaniowych skarżącej i jej małoletnich dzieci (art. 32 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej), a po drugie, był uprawniony do odmowy zakwalifikowania do udzielania pomocy mieszkaniowej (art. 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej). Zarząd, zgodnie z § 32 ust. 4 uchwały mieszkaniowej, uwzględnił po śmierci S. B. zmianę struktury gospodarstwa domowego, co jednoznacznie wynika z analizy kryterium dochodowego. Jak już natomiast wskazano, po śmierci męża skarżąca nadal deklarowała, że mieszka z rodzicami i dziećmi w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. (notatka z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej [...] sierpnia 2021 r.), czemu zaprzeczono w toku prawidłowo przeprowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie. Wobec mającego podstawy z gromadzonym materiale dowodowym stwierdzenia, że miejsce wskazane przez P. B. w złożonych oświadczeniach, jako miejsce stałego zamieszkiwania, w rzeczywistości nim nie jest, organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania w celu ustalenia, gdzie w rzeczywistości zamieszkuje skarżąca. Należy przy tym zaznaczyć, że Zarząd nie stwierdził, że P. B. mieszka z w domu teściów przy ul. [...] w W., a wyłącznie, że nie jest jej miejscem zamieszkiwania adres podany w złożonych oświadczeniach. Ustaleniu temu z pewnością nie można przypisać dowolności, czy arbitralności. W tym też kontekście należało się odnieść do dołączonych do skargi dokumentów, o przeprowadzenie dowodów z których wniosła skarżąca. Zaświadczenia potwierdzające, że małoletni M. B. i K. B. uczęszczają do przedszkola i szkoły znajdujących się w pobliżu budynku położonego przy ul. [...] w W. w żaden sposób nie podważają informacji i ustaleń dokonanych podczas wywiadu przeprowadzonego przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] w dniu [...] września 2021 r., które jak wyżej wywiedziono, stanowiły wiarygodny dowód tego, że zadeklarowany w oświadczeniach skarżącej adres miejsca zamieszkania nie odpowiadał jej rzeczywistym warunkom mieszkaniowym. Z kolei informacja o zameldowaniu skarżącej oraz K. B. i M. B. była znana Zarządowi w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały (zob. dodatkowy odpis sprawy w wyciągu z protokołu Komisji Mieszkaniowej). Dane o zameldowaniu mają natomiast charakter rejestracyjny i nie podważają prawidłowości ustaleń poczynionych na podstawie wywiadu przeprowadzonego w miejscu podanym przez skarżącą jako miejsce stałego zamieszkiwania. Odpis aktu zgonu S. B. został natomiast dołączony do akt postępowania zakończonego zaskarżoną uchwałą. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W świetle powyższego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 7 ust. 1 oraz § 32 ust. 1 i ust. 8 uchwały mieszkaniowej należało uznać za niezasadne. Zaskarżoną uchwałą nie naruszono także art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją (ust. 1). Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych (ust. 2). Nie doszło także do naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Żaden z powołanych przepisów ustawy zasadniczej i ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie nakłada na organy gminy bezwzględnego obowiązku uwzględnienia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej złożonego przez matkę samotnie wychowującą dzieci. Nie kwestionując w żadnej mierze trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się skarżąca po śmierci męża, należy natomiast przypomnieć, że kryteria dochodowe, warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, a także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, określa w przedmiotowej sprawie uchwała mieszkaniowa. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Zarząd nie naruszył jej przepisów i właściwie wykazał, dlaczego wniosek P. B. nie mógł zostać uwzględniony. Jeśli w związku ze śmiercią męża warunki mieszkaniowe skarżącej uległy zmianie i miejscem jej zamieszkiwania jest obecnie lokal nr [...] przy ul. [...] w W., powinna wystąpić z nowym wnioskiem o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Końcowo należy dostrzec, że w podstawie prawnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, poza § 32 ust. 1 pkt 1 i § 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej, powołano także § 9 ust. 1 pkt 2 tej uchwały, zgodnie z którym, odmawia się pomocy mieszkaniowej, jeżeli z analizy wniosku i załączonych dokumentów oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej ustalonej między innymi w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wynika, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o pomoc mieszkaniową, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub osób ubiegających się wraz z nim o pomoc mieszkaniową, a także gdy faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy lub osób ubiegających się z nim o pomoc mieszkaniową nie potwierdzają sytuacji wykazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Odwołanie się do powołanego przepisu należało uznać za chybione, ponieważ Zarząd nie dokonywał w przypadku P. B. oceny, czy ma ona możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Powodem niezakwalifikowania do udzielenia wnioskowanej pomocy był brak możliwości dokonania oceny faktycznych warunków mieszkaniowych (art. 32 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej) spowodowany podaniem w oświadczeniach adresu stałego zamieszkiwania niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 32 ust. 8 uchwały mieszkaniowej). W tej sytuacji, błędne powołanie w podstawie prawnej odmowy także § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały mieszkaniowej nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.