II SA/Wa 1333/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi małoletniej K. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego P. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS" lub "organ"), decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", "ustawa emerytalna") odmówił przyznania małoletniej K. M. - reprezentowanej przez matkę P. M. jako przedstawiciela ustawowego (dalej jako "wnioskodawczyni") renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że warunki określone w art. 83 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika zaś, że na przestrzeni 34 lat życia ojca dziecka, udokumentowano jedynie 5 lat i 7 miesięcy łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS wyjaśnił, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zatem, aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Organ zauważył, że w latach 2008-2009 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ponadto na przestrzeni życia, ojciec dziecka podlegał ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym w krótkich okresach. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Reasumując, organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do przyznania wnioskodawczyni renty rodzinnej na podstawie art. 83 o emeryturach i rentach z FUS. Wyjaśnił przy tym, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Pismem z 25 maja 2023 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez matkę - przedstawiciela ustawowego (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. decyzję Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie należy przyznać prawa do renty rodzinnej dla małoletniej K. M. w drodze wyjątku. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Skarżąca zdaje sobie sprawę, że przyznanie renty w drodze wyjątku zależy od uznania organu. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności. Co istotne organ dokonując oceny przesłanek do przyznania renty w drodze wyjątku, bada, czy ojciec małoletniej spełnił warunki do otrzymania renty. Z uwagi na procedurę, której zastosowania domaga się skarżąca, organ nie powinien badać tych przesłanek. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że w aktach znajdują się trzy, wykluczające się ustalenia co do okresu składkowego i nieskładkowego ojca małoletniej. Małoletnia pozbawiona jest środków do życia po śmierci swojego ojca. Matka małoletniej robi wszystko, aby zaspokoić jej podstawowe potrzeby. Jest to niezwykle trudne, ponieważ nie ma wsparcia finansowego od instytucji państwowych. W związku z tym wskazać należy, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej renty w drodze wyjątku. Zdaniem autora skargi, organ przy ustalaniu stanu faktycznego pominął całkowicie wyliczenia dotyczące okresów składkowych i nieskładkowych - trzy sztuki. Nie wskazał, które wyliczenie jest miarodajne. W orzecznictwie przyjmuje się, że uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Organ nie sprostał zatem wymogom ustawowym dotyczącym oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając zaś na uwadze powyższe skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie pełnomocnika Prezesa ZUS należy stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo szczegółowe i odnosi się do wszystkich przesłanek, których łączne spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 15 lipca 2022 r. sygn. akt: III OSK 4314/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in.: "(...) data powstania całkowitej niezdolności do pracy, osoby po której wnioskodawca ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego." Orzeczeniem z [...] lutego 2023 r. lekarz orzecznik ZUS orzekł, że całkowita niezdolność do pracy powstała [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zgodnie z którym, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy podkreślić, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ winien jednak pamiętać, że owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wystarczającym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Wskazać należy, że szczególną okolicznością w sprawie nie jest sytuacja osobista i materialna, wnoszącej skargę ani też nie mogą one być odnoszone do osoby jej małoletniego dziecka. Dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Okoliczności te mają odnosić się do osoby ubezpieczonego i przebiegu jego ubezpieczenia, i to w okresie przed zaistnieniem zdarzenia, które aktywność zawodową wykluczyło - a tych, strona skarżąca nie wykazała - nie zaś do nawet najtrudniejszej aktualnej, z daty wniosku, sytuacji osobistej wnioskodawczyni i jej dziecka. Zatem by stwierdzić, czy w sprawie okoliczności takie zaistniały, konieczne jest zbadanie sytuacji zmarłego ojca dziecka w okresie, kiedy będąc osobą zdrową i w pełni zdolną do pracy nie podejmował jej w pewnych okresach. Z akt sprawy nie wynika żadne uzasadnienie dla przerw w jego ubezpieczeniu, a zatem w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, że za życia ojca dziecka zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można zaliczyć świadczenia np. tzw. pracy "na czarno" bez ubezpieczenia. Również problemy ze znalezieniem legalnej pracy nie mogą zostać uznane za okoliczność szczególną, usprawiedliwiającą niewypracowanie wymaganego okresu w celu uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku (vide: wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1845/17; wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2088/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taką szczególną okolicznością, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenie bezrobociem, czy też samo bezrobocie. Są to bowiem zjawiska, które immanentnie występują w gospodarce rynkowej. Uznanie bezrobocia za szczególną okoliczność w praktyce powodowałoby obowiązek przyznawania powyższego świadczenia nie w drodze wyjątku lecz powszechnie (vide: wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/16; wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1844/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bycie bezrobotnym nie zwalnia bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia, nie usprawiedliwia wieloletniej pracy bez ubezpieczenia ani nie wyłącza odpowiedzialności za rezygnację z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, że za życia ojca dziecka nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Strona skarżąca podnosi, że w aktach sprawy znajdują się trzy wykluczające się ustalenia co okresu składkowego i nieskładkowego ojca małoletniej. Organ zaś nie wskazał, które wyliczenie jest miarodajne. Na str. 23 i 35 akt administracyjnych wskazano bowiem, że jest to 6 lat, 1 miesiąc i 28 dni, a po ostatecznej korekcie na str. 32 przedmiotowych akt nastąpiła ostateczna korekta organu, tj. 5 lat i 7 miesięcy o których mowa w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, powyższe rozbieżności nie mają jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Za bezsporną należy bowiem uznać okoliczność, że w ciągu 34 lat życia ojca małoletniej udowodniono, nawet przyjmując najkorzystniejszy wariant przedmiotowego wyliczenia, stosunkowo krótki czas łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w latach 2008-2009 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne jest również to, że strona wnosząca skargę nie wykazała, by ojciec dziecka był za życia całkowicie niezdolny do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niego i obiektywnie niemożliwe, czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonywanie zatrudnienia. Jak zaś to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 tej ustawy.