II SA/Wa 1348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społacznych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. W. z dnia [...] października 2012 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni na przestrzeni 45 lat życia posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący 10 lat, 3 miesiące, 26 dni oraz 3 lata, 5 miesięcy, 8 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy przesuniętym o okres pobierania renty w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentowała 1 rok, 5 miesięcy i 13 dni. Organ również podał, iż z dniem [...] marca 2004 r. E. W. zaprzestała pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. [...] sierpnia 2012 r., czyli przez ponad 8 lat nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Zestawiając powyższe okoliczności organ ustalił, że w rozpoznanej sprawie po stronie wnioskodawcy nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Końcowo organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie powołał art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazując, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku istotne są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu, po ponownej, wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek której E. W. nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analizując przebieg ubezpieczenia, Prezes ZUS uznał, że udokumentowany straż pracy skarżącej do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalonej przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego wynoszącego wówczas 45 lat. Wskazał, że w okresie od [...] marca 2004 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od [...] lutego 2011 r. skarżąca nie podejmowała pracy ani innej działalności gospodarczej objętej ubezpieczeniem. Odnosząc się z kolei do treści zarzutów E. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do treści załączonych do wniosku dokumentów, Prezes ZUS stwierdził, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przyczyną przerwy w ubezpieczeniu była choroba, wyjaśnił, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Lekarz orzecznik ZUS ustalił zaś, że skarżąca jest niezdolna do pracy od [...] lutego 2011 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, a tego rodzaju orzeczenie stanowi, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie i jest ono wiążące dla organu rentowego – nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS E. W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z poglądem, iż akt jej sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, które sprawiły, że nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Podała, że jej stan zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu. W 2001 r. wykryto u niej bardzo rzadką chorobę genetyczną – [...], następnie w 2002 r. wystąpiła całkowita utrata [...], zmiany [...], zmiany w [...]. W kwietniu 2011 r. w wniku częstych [...] została poddana operacji usunięcia [...] (przebywała 3 tygodnie w stanie śpiączki), a we wrześniu tego samego roku przeprowadzono operację, w wyniku której usunięto [...] i [...]. Od czasu pierwszej operacji z 2011 r. występuje u niej [...]. Odnosząc się do argumentacji organu, że w okresie od [...] marca 2004 r. do [...] lutego 2011 r. nie podejmowała pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, podała, że od dnia [...] marca 2004 r. nie przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych. Ponownie została zarejestrowana w Urzędzie Pracy w okresie od [...] czerwca 2008 r. do [...] lipca 2011 r. Dodatkowo wskazała, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. orzekł, że stwierdzone schorzenia kwalifikują ją do orzeczenia niepełnosprawności w stopniu znacznym. Podała, że w celu zwiększenia szans na zatrudnienie Urząd Pracy w [...] nakazał jej podjęcie aktywizacji zawodowej na rzecz prac społecznie użytecznych. Pomimo ograniczeń związanych ze zdrowiem pracowała jako [...] w placówkach [...] (z zawodu jest [...]). Za pośrednictwem Urzędu Pracy w [...] ukończyła kurs [...], odbyła również bezpłatną praktykę w Szpitalu Wojskowym w [...]. Jednak w lutym 2011 r. wykryto u niej poważne zmiany [...], co wpłynęło na utratę mozliwości podejmowania pracy związanej z większym wysiłkiem fizycznym. Podała, że znajduje się pod ciągłą opieką lekarską. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, podkreślił, że organ nie jest kompetentny w ocenianiu dokumentacji lekarskiej oraz argumentacji dotyczącej istnienia i charakterystyki konkretnych schorzeń i dlatego opiera się w swych decyzjach na wydawanych w sprawie przez lekarzy orzeczników ZUS orzeczeniach o dacie powstania i stopniu niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując wykładni powołanego przepisu należy zatem - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast, wbrew dawniejszym poglądom doktryny uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471). Dlatego zawsze tam gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ stosując taki przepis winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). Poza sporem jest, że skarżąca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] lutego 2011 r. do [...] września 2015 r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...] lutego 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. Przyczyną utraty przez skarżącą zdolności do pracy była wykryta u niej rzadka choroba genetyczna - zespół [...], która rozwijała się stopniowo. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci wyjątkowego rodzaju schorzenia, na które cierpi skarżąca, momentu ujawnienia tej choroby oraz wpływu tej choroby na na mozliwość, najpierw kontynuowania zatrudnienia przez skarżacą, a następnie możliwośći podjęcia innej pracy, czy też w ogóle mozliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. W tej zaś sytuacji organ w istocie nie ustalił, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczości w rozumieniu art. 83 cyt. ustawy. I tak, z akt sprawy wynika, że choroba skarżącej ujawniła się już w 2001 r., kiedy to schorzenie objęło jej [...] i uniemożliwiło kontynuowanie zatrudnienia. W konsekwencji skarżąca pobierała zasiłek chorobowy, a następnie – do [...] sierpnia 2003 r. – korzystała ze świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Postępująca choroba (ostateczna utrata [...] w 2002 r.) uniemożliwiła skarżącej podjęcie zatrudnienia w wyuczonym zawódzie [...] i z tego powodu skarżąca do 2004 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Po wskazanym okresie skarżąca, mimo tak poważnej choroby, podejmowała jednak próby aktywizacji zawodowej i to bezpłatnie. Ukończyła kurs [...] i odbyła również bezpłatną praktykę w Szpitalu Wojskowym w [...]. Oznacza to, że skarżąca mimo tak poważnej choroby podejmowała starania o podjęcie pracy, a w rezultacie i wypracowanie odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Należy również podkreśłić, że to właśnie nasilająca się choroba skarżącej uniemożliwiła jej kontynuowanie zatrudnienia w Szpitalu Wojskowym w [...], ponieważ wydana w toku kolejnych badań lekarskich diagnoza o dalszym postępie choroby stanowiła przeszkodę do wykonywania pracy o jakimkolwiek większym wysiłku fizycznym (praktyki wykonywanie w ramach aktywizacji zawodowej związane były z ukończonym kursem [...]). Mimo wskazanych okoliczności udokumentowanych zarówno stosownymi dokumentami urzędowymi, jak też oświadczeniami samej skarżącej, jej niezdolność do pracy ustalono dopiero od 2011 r. Nadto, jak wynika z uzasadniena zaskarżonej decyzji, tylko ta ostatnia okoliczność stała się podstawą do uznania braku po stronie skarzącej szczególnych okoliczności w okresie poprzedzającym orzeczoną niezdolność do pracy. Tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom organu, w sprawie wystąpiła szczególna okoliczność - niezwykle rzadka i postępująca w szybkim tempie choroba, która wykluczyła skarżącą z rynku pracy już w 2001 r. W dalszej konsekwencji skarżąca nie mogła wypracować 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę ustalone przez Sąd okoliczności i wyrażoną ocenę prawną o zaistnieniu szczególnych okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ww. ustawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.