II SA/Wa 135/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Janusz Walawski WSA Joanna Kube (spr.) Protokolant Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ABW", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o zwolnieniu J.K. z dniem [...] listopada 2009 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nastąpiło na podstawie jego wyraźnej prośby wyrażonej w raporcie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w terminie przez niego zaproponowanym. Złożenie takiego wniosku skutkowało koniecznością zwolnienia go ze służby w terminie do 6 miesięcy od daty jego zgłoszenia, tj. do dnia [...] lutego 2010 r. Organ uznał, że cofnięcie przez J.K. złożonego raportu o zwolnieniu nie było skuteczne w świetle art. 61 Kodeksu cywilnego, ponieważ nastąpiło w dniu [...] października 2009 r., a więc już po wydaniu rozkazu o zwolnieniu ze służby. Zgodnie bowiem z powołanym ostatnio przepisem, odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Zdaniem organu, funkcjonariusz nie wykazał również wad swojego oświadczenia woli z dnia [...] sierpnia 2009 r., dających podstawę do uchylenia się od skutków prawnych złożonego raportu o zwolnienie ze służby. Nie wykazał on bowiem, że w dniu jego złożenia znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Nie określił także sposobu i formy wywierania presji w momencie sporządzania i podpisania tego raportu. Zwrócono uwagę, że J.K. będąc funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej dwukrotnie nie złożył z wynikiem pozytywnym egzaminu końcowego na szkoleniu podstawowym. W związku z tym istniała możliwość zwolnienia funkcjonariusza w trybie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW w związku z przepisem § 20 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 września 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu szkolenia zawodowego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 187, poz. 1569 ze zm.). W związku ze złożonym raportem o zwolnienie ze służby, organ poprzestał jednak na wydaniu rozkazu o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2009 r., jako naruszającego prawo. Podał, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. raport o zwolnienie ze służby złożył pod wpływem słownej presji Dyrektora Delegatury ABW w K. oraz jego Zastępcy, której został poddany w rozmowie dotyczącej niezaliczenia egzaminu końcowego na szkoleniu podstawowym. Został wówczas poinformowany, że nie może dalej pełnić służby w ABW i zostanie uruchomiona procedura zwalniająca go ze służby, o ile nie powróci do służby w Policji lub nie odejdzie ze służby w ABW na emeryturę. Podał, że wyraził gotowość ponownego odbycia kursu podstawowego w systemie skoszarowanym, lecz Dyrektor, mimo wcześniejszych zapewnień, nie wyraził na to zgody. Zwrócił uwagę, że w podobnej sytuacji, innemu funkcjonariuszowi takiej zgody udzielono. W związku z tym, że perspektywę zwolnienia ze służby w trybie wskazanym przez Dyrektora Delegatury ABW w K. utożsamiał z postępowaniem dyscyplinarnym, złożył raport o zwolnienie ze służby z powodu przejścia na emeryturę. Wnoszący skargę podniósł, że raport z dnia [...] października 2009 r. o cofnięciu raportu z dnia [...] sierpnia 2009 r. sporządził nie wiedząc, że w dniu [...] października 2009 r. wydany został rozkaz o jego zwolnieniu. Wskazał, że organ przed wydaniem zaskarżonego rozkazu nie sprawdził okoliczności poprzedzających sporządzenie przez niego raportu o zwolnieniu ze służby, skupiając się jedynie na przypuszczeniu o jego rzekomej nieprzydatności do służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że po wydaniu rozkazu (podpisaniu) o zwolnieniu ze służby, skarżący nie mógł już skutecznie odwołać swojego żądania zwolnienia ze służby. Podpisanie decyzji stanowi bowiem w sensie procesowym jej wydanie, gdyż data wydania decyzji jest miarodajna do jej oceny faktycznej i prawnej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres miedzy wydaniem decyzji a jej doręczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 60 ust. 3 ustawy o ABW, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku złożenia wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia, nie później niż w terminie do 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ, wydając rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby, zrealizował raport skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. z zachowaniem warunków określonych w zastosowanej podstawie prawnej. Zdaniem Sądu, w świetle całokształtu sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący skutecznie odwołał swoje oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby. Raport funkcjonariusza o zwolnienie go ze służby nie ma charakteru wyłącznie procesowego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że funkcjonariusz, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli i w związku z tym może je zatem w każdym czasie wycofać, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przedmiotowe wystąpienie jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym jej materialnoprawny status, co wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Funkcjonariusz, występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W związku z tym, że ustawa o ABW i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, to do tych oświadczeń będą miały zastosowanie przepisy art. 61 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.); zwanej dalej k.c. (por. glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 grudnia 2000 r. sygn. akt IISA/Lu 71/00, publ. OSP z. 2004 r., poz. 51 oraz wyroki NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1055/04 i z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 46/05 niepublikowane, a także wyrok z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 61 k.c., oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym odwołał wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w ABW, ponieważ adresat jego wystąpienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. niewątpliwie zapoznał się z jego treścią przed złożeniem kolejnego raportu z dnia [...] października 2009 r., skoro pierwszy raport uwzględnił już w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2009 r. Organ I instancji mógł się przychylić do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to odwołanie przez skarżącego wystąpienia dotyczącego zwolnienia go ze służby w ABW, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, by istniały podstawy do uznania, że złożone oświadczenie woli dotknięte było wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. Nie można wprawdzie wykluczyć, że skarżący pod wpływem emocji złożył żądanie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Jednakże fakt ten oraz późniejsza odmienna ocena własnej sytuacji życiowej nie dowodzą jeszcze, że w dniu podjęcia omawianego wystąpienia działał pod wpływem błędu lub w stanie wyłączającym świadome oraz swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Nie można też przyjąć, by skarżący złożył raport z [...] sierpnia 2009 r. pod wpływem groźby bezprawnej. Nawet w razie informowania go o możliwości podjęcia w stosunku do niego innych rozkazów personalnych, takie rozwiązania, jako pozostające w sferze uprawnień przełożonych, nie mogły mieć charakteru groźby bezprawnej. W dodatku ich legalność mogłaby być z inicjatywy skarżącego sprawdzona w odpowiednim trybie. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.