II SA/Wa 1362/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2024 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2024 r. o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. dotyczącego podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.), podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę [...] zł do wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że P. K. jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. Cechuje go pełne zaangażowanie w realizację zadań służbowych. Raportem z dnia [...] stycznia 2024 r. P. K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o zwolnienie go ze służby z dniem [...] lutego 2024 r., w związku z nabyciem przez niego uprawnień emerytalnych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględnił w całości żądanie strony dokonując adnotacji na raporcie "Zgoda" oraz opatrując go pieczęcią i własnym podpisem w formie parafy. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem [...] lutego 2024 r. W dniu [...] stycznia 2024 r., w imieniu Komendanta Głównego Policji, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), w jednostce podległej Komendzie Głównej Policji, tj. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], której celem było zweryfikowanie prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz jednostek jej podległych. Wstępna analiza wydanych decyzji administracyjnych wykazała wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja dotycząca strony obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe, w dniu [...] stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie Nr [...], którym wstrzymał, na podstawie art. 159 K.p.a., wykonanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu [...] stycznia 2024 r. W wyniku zaskarżenia wymienionego postanowienia, w dniu [...] marca 2024 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie zaskarżone postanowienie. W tych okolicznościach faktycznych Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., a po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W jej uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności odwołał się do art. 15, art. 16 i art. 156 § 1 K.p.a., przedstawiając reguły postępowania odwoławczego i zasady postępowania nieważnościowego. Podał m. in., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce jedynie wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Dalej Komendant Główny Policji przytoczył treść § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, będącego jedną z podstaw do wydania kwestionowanego rozkazu personalnego. Organ podał, że przepis ten ustanawia dwa kryteria, w oparciu o które możliwe jest podwyższenie dodatku funkcyjnego policjanta. Pierwszym kryterium (koniecznym, a zarazem niezbędnym, bo umożliwiającym zastosowanie drugiego) jest ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ustalenie, że zaistniała ta przesłanka (wstępna) czyni dopiero możliwym podwyższenie mu tego dodatku w granicach określonych w § 8 ust. 4 tego rozporządzenia. Natomiast decyzja w przedmiocie podwyższenia dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy. Zdaniem organu prowadzącego postepowanie nieważnościowe, nie może budzić wątpliwości, że przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych był uprawniony do podwyższenia mu dodatku funkcyjnego. Istotne jest jednak to, że organ w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez stronę z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę [...] zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołuje się tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania tego policjanta w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę [...] zł. (tj. do kwoty [...] zł). W kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę dziesięciokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące przed tym jak wydano decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. Jednocześnie skutkowało to podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty [...] zł, o kwotę [...] zł, do kwoty [...] zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny (po upływie niespełna dwóch miesięcy od jego poprzedniego podwyższenia) został ponownie podwyższony o 64%. Organ uznał, że nie sposób przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie (zwłaszcza, że brak jest jakichkolwiek informacji, by stopień wywiązywania się przez policjanta z jego obowiązków służbowych lub realizacja zadań i czynności służbowych na zajmowanym przez niego stanowisku wzrosły w sposób niewspółmierny w stosunku do poprzedniego okresu) zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to tak znaczne podwyższenie przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Organ podkreślił, że nie bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje również to, że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż 80% (dodatek funkcyjny I kategorii). Strona pełniła służbę na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w [...] nieprzerwanie od dnia [...] czerwca 2021 r., kiedy to została powołana na to stanowisko. Wówczas przyznano jej dodatek funkcyjny w wysokości [...] zł. Dodatek ten systematycznie, w okresie pełnionej przez nią służby na tym stanowisku, tj. przez okres dwóch o pół roku, był podnoszony zarówno na stałe, jak i na czas określony (o kwotę: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł). Wobec tego, skoro przez okres sprawowania funkcji Komendanta Miejskiego Policji w [...] ranga tego stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych nie uległy zmianie i w każdym przypadku uzasadnienie podwyższenia dodatku stanowiły te same okoliczności świadczące o takiej samej, dokonanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wzorowej ocenie wywiązywania się przez tego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, to nie sposób a priori przyjąć, że taka sama ocena w okresie dwóch i pół roku stanowi podstawę do podwyższenia dodatku o kilkaset złotych, a tylko w ciągu niespełna dwóch miesięcy te same okoliczności stanowią podstawę do jednorazowego podwyższenia o kwotę [...] zł. Nie ma przy tym w tej sprawie znaczenia, zdaniem organu, że podwyższenie tego dodatku nastąpiło na czas określony, bowiem okres od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. - przyznania tego dodatku - przypadł na miesiąc, w którym strona została zwolniona ze służby w Policji, o czym przełożony miał doskonałą wiedzę, bowiem w dniu [...] stycznia 2024 r. policjant złożył do niego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji, a przełożony w tym samym dniu wydał wobec niego zarówno rozkaz personalny o podwyższeniu mu dodatku funkcyjnego, jak i o zwolnieniu ze służby w Policji. Dodania przy tym wymaga, zdaniem organu, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji - prawo policjanta do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei wysokość ostatnio należnego policjantowi uposażenia przekłada się wprost na wysokość świadczenia emerytalnego, które w związku z nabyciem przez stronę uprawnień emerytalnych, będzie mu przysługiwało po zwolnieniu ze służby w Policji. W ocenie Komendanta Głównego Policji uzasadnienie decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku funkcyjnego, ma stricte charakter blankietowy, jest identyczne jak w przypadku poprzednio wydawanych decyzji w takiej samej sprawie. Oczywiście można byłoby przyjąć, jak chciałby tego pełnomocnik strony, że brak szczegółowego uzasadnienia nie jest argumentem przemawiającym za tezą o braku dokonania oceny, w kontekście możliwości zmaterializowania przesłanki wynikającej z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., ale wyłącznie przy założeniu, że taka ocena w ogóle miałaby zostać dokonania, a więc tylko wówczas, gdy w sprawie istniałby jakikolwiek materiał dowodowy, który umożliwiałby dokonanie takiej oceny, a tym samym, który umożliwiałby weryfikację wydanej decyzji pod kątem tego, że organ działał w granicach uznania administracyjnego, albo że przekroczył tę granicę. W tej sprawie de facto brak jest instrumentów umożliwiających taką weryfikację. Treść uzasadnienia decyzji, przy braku innego materiału dowodowego, nie pozwala na ocenę, czy możliwe było zmaterializowanie się przesłanek do przyznania świadczenia w takiej wysokości. Reasumując, organ uznał, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była niewątpliwie podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zdaniem organu kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta. Świadczy o tym to, że wydana została w tym samym dniu, w którym strona zwróciła się z wnioskiem personalnym o zwolnienie ze służby, i w którym piastun organu wyraził zgodę na zwolnienie policjanta ze służby i wydał decyzję w tym zakresie. Był to jednocześnie ostatni dzień, w którym piastun organu sprawował funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (bowiem decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2024 r. został odwołany ze stanowiska z dniem [...] stycznia 2024 r.). Komendant Główny Policji odniósł się ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska i zarzutów skarżącego zaprezentowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., a zgłoszone wnioski dowodowe uznał za bezpodstawne. Organ uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, pomimo braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa; 2. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i obywateli, w tym słusznego interesu funkcjonariusza, jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego; 3. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4. art. 75 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo że mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; 5. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., art. 73 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. m.in. niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, brak uniemożliwienia dostępu do akt sprawy i zapoznania się z materiałem dowodowym, uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Podniesiono m. in., decyzja o podwyższeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego wydana została przez uprawniony do tego organ, na czas pełnienia przez skarżącego służby na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku i w granicach stawek wynikających z § 8 ust.4 rozporządzenia, a proste zestawienie treści decyzji o podwyższeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego oraz treści przepisu prawa stanowiącego podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego (§ 8 rozporządzenia) nie pozwala na uznanie, że decyzja ta w sposób oczywisty narusza przepis prawa, a w konsekwencji narusza prawo w sposób rażący. Wywiedziono, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy, a przełożony skarżącego (Komendant Wojewódzki Policji w [...]) z uwagi na wzorową ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych (wskazaną w treści uzasadnienia decyzji), będącą podstawą podwyższenia dodatku funkcyjnego, miał prawo przyznać mu dodatek w ustalonej wysokości. W sytuacji gdy dodatki funkcyjne, w różniej wysokości były podwyższane niemalże we wszystkich garnizonach, jest wysoce prawdopodobne, że uzasadnienia decyzji w tym przedmiocie były w swej treści podobne i nie zawierały szczegółowego uzasadnienia, również ze względu na fakt, że były dla strony korzystne. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., jednak nie można go zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Za takie naruszenie można bowiem przyjąć jedynie brak uzasadnienia rozstrzygnięcia lub niewskazanie jakichkolwiek przesłanek je uzasadniających. Nadto, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), skarżący wniósł o: 1. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o przedłożenie akt wszczętych i zakończonych postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych nr [...], [...] oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], na okoliczność sposobu zakończenia ww. postępowań, innej praktyki organu rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, naruszenie przez organ zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 2. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt i sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r., na okoliczność wyników kontroli i wniosków w niej zawartych, 3. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o dołączenie do akt postępowania akt i sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r. dotyczącego przyznawania dodatków funkcyjnych komendantom i naczelnikom odchodzącym na emeryturę, na okoliczność wyników audytu i wniosków w nim zawartych, 4. zwrócenie się za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji (który posiada odpowiednie rejestry) do Komendantów Wojewódzkich ([...] Policji), komendantów: BSWP, CLKP, CBŚP, CBZC, CPKP "BOA" Komendanta Rektora Akademii Policji w [...] oraz szkół policyjnych o udzielenie informacji o: • wysokościach i terminach przyznawania (daty) dodatków funkcyjnych (na stałe oraz na czas określony) w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r. z uwzględnieniem zarówno funkcjonariuszy pozostałych w służbie, jak również zwolnionych ze służby, a dodatkowo: • w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r.: datę ostatniej zmiany dodatku funkcyjnego przed zwolnieniem ze służby oraz wysokość dodatku funkcyjnego przed ostatnią jego zmianą, datę złożenia raportu o zwolnienie ze służby, datę zwolnienia ze służby, uzasadnień rozkazów o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych; 5. zwrócenie się o przedłożenie informacji w odniesieniu do Komendy Głównej Policji, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych; 6. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o przedłożenie informacji o datach odwołania ze stanowisk Komendantów Wojewódzkich ([...] Policji), komendantów: BSWP, CLKP, CBŚP, CBZC, CPKP "BOA" Komendanta Rektora Akademii Policji w [...] w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r. na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych przez odchodzących kierowników ww. jednostek; 7. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi albowiem dowody te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosków dowodowych. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ustosunkowując się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym tj. o stwierdzenie nieważności decyzji (rozkazu personalnego) z dnia [...] stycznia 2024 r. Nr [...], którym Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę [...] zł do wysokości [...] zł miesięcznie. Przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, co do jej istoty, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/12, z 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2313/21; publ. CBOSA). W tej sprawie nie jest kwestionowane, że przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 K.p.a. nie wystąpiły. Decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w ww. zdaniu pierwszym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.- nie została wydana bez podstawy prawnej. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. "rażąco naruszył prawo" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyroki NSA: z 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1056/10, z 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11; publ. CBOSA). Podstawą wydania kwestionowanego w trybie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. był art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie z art. 6f ustawy o Policji, komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania. Z kolei, przepisy wykonawcze w omawianym zakresie, stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji uznał, że rażąco naruszony został § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W myśl tego przepisu, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Stosownie zaś do § 8 ust. 4 rozporządzenia płacowego, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż: 1) w I kategorii - 80%, 2) w II kategorii - 70%, 3) w III kategorii - 60% - podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. W tej sprawie organ stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. podał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w żaden sposób nie dokonał oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę [...] zł. Organ stwierdził, że uzasadnienie rozkazu personalnego jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r., przy czym ówcześnie stanowiło ono podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego jedynie o kwotę [...] zł. Zdaniem organu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Poglądu tego Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela. Z powyższej przytoczonych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Jest zatem okolicznością niesporną, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. W przypadku takiej decyzji istotne jest aby nie nosiła ona cech dowolności, tj. aby organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz aby wybór jakiego się dokonuje, nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jak podaje się w doktrynie, "tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granie tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 993). W judykaturze przyjmuje się, że w odniesieniu do tego rodzaju decyzji rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania. Jak stwierdził SN w wyroku z dnia [...] lipca 1996 r. o sygn. akt [...] (OSNAPiUS [...], poz. [...]), w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby ocenę, że wydany rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. rażąco narusza ramy uznania administracyjnego wyznaczone przepisem § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę [...] zł można było uznać za dość skąpe i lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić w sprawie, że wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór jakiego dokonał organ (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Z uzasadnienia powyższego rozkazu personalnego wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] wziął pod uwagę te okoliczności, które powinien był wziąć pod rozwagę podejmując tego rodzaju decyzję, a podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w granicach stawek zakreślonych w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie do katalogu uchybień procesowych stanowiących rażące naruszenie prawa, nie zalicza się lakoniczności, czy ogólnikowości uzasadnienia decyzji. Natomiast ewentualne wadliwości dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego mogą - co do zasady - stanowić przedmiot oceny organu II instancji w postępowaniu odwoławczym w toku zwykłego postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym. Należy jednocześnie zauważyć, że Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. nie podważył ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] co do oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Nie zakwestionował, że skarżący wzorowo wywiązywał się z obowiązków służbowych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] był natomiast do dokonania takiej oceny uprawniony w świetle przepisu § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. jako przełożony funkcjonariusza, a ocenę tę mógł oprzeć na swojej wiedzy co do wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ponadto, zdaniem Sądu, kontrolą w postępowaniu nieważnościowym w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie mogą być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumieniem celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Poprzez nadzwyczajny tryb, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne – w takim zakresie jak uczynił to organ w tej konkretnej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sam fakt kwestionowania rozstrzygnięcia, bądź niezgadzanie się z jego treścią, czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2024 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stąd należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r., oddalił wnioski dowodowe skarżącego, uznając, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały ustalone. Należy pamiętać, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się określonymi regułami. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się sprawy ponownie, nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego. Postępowanie nadzwyczajne ma na celu zweryfikowanie określonego rozstrzygnięcia pod kątem wad kwalifikowanych. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) Sąd orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2023 r., poz. 1964).