II SA/Wa 1376/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - T. W. [...] lutego 2008 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu podał, iż jest głównym najemcą lokalu mieszkalnego zamieszkującym i zameldowanym wraz z rodziną (w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji) na pobyt stały w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w B. Lokal ten zajmuje na podstawie umowy nr [...], zawartej [...] maja 2001 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w B., której jest członkiem. T. W. wskazał ponadto, że zajmowany lokal mieszkalny ma powierzchnię użytkową wynoszącą 28,60 m2, oraz powierzchnię mieszkalną wynoszącą 19,60 m2. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] odmówił przyznania tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że T. W., będący funkcjonariuszem w służbie stałej od [...] maja 1999 r., został z dniem [...] marca 2007 r. przeniesiony rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z Komendy Miejskiej Policji w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ podał również, że T. W., pełniąc służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...], pobierał od 1997 r. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Organ powołując się na art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ustawy) uzależnione jest od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten nie wprowadza wymogu, aby był to lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Równoważnik ten ma bowiem charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu. Reasumując organ stwierdził, że skoro T. W. posiada spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w B., zajmowane na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] maja 2001 r., to w związku z tym funkcjonariusz nie posiada uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. T. W. odwołał się od tej decyzji i wskazał, że lokal, którego jest głównym najemcą nie spełnia cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jego powierzchnia jest bowiem mniejsza od powierzchni mieszkalnej odpowiadającej normom zaludnienia, która w jego przypadku wynosi 28 m2 . Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania T. W., decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jej uzasadnieniu Komendant Główny Policji, podobnie jak organ I instancji stwierdził, że okoliczność, iż policjant lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 powołanej ustawy o Policji, posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakikolwiek – bez względu na metraż - lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny (udział w domu), wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy zachowaniu przez policjanta prawa do przydziału lokalu zgodnie z normami. Komendant Główny Policji stwierdził również, że rozstrzygnięcie takie wynika wprost z literalnego brzmienia art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. Niezależnie jednak od podtrzymania stanowiska organu I instancji, w kwestii braku możliwości otrzymania przez T. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Główny Policji nakazał organowi I instancji ustalić w toku postępowania administracyjnego na jakie mieszkanie wypłacany był od 1997 r. T. W. równoważnik pieniężny za remont lokalu. Na karcie mieszkaniowej T. W. widnieje bowiem zapis, że od [...] marca 1994 r. był on właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w C., a w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten fakt. Komendant Wojewódzki Policji w [...], rozpoznając ponownie sprawę decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r. odmówił T. W. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że T. W. w drodze umowy sprzedaży zawartej [...] marca 1994 r. nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w C. przy ulicy [...], które zajmował na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego z [...] kwietnia 1994 r. Na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny z [...] maja 2001 r. T. W. zbył na rzecz brata M. W. lokal mieszkalny nr [...] przy ulicy [...] w C. Powierzchnia zajmowanego do tego czasu lokalu wynosiła 57,84 m2 natomiast powierzchnia mieszkalna wynosiła 42,25 m2. W mieszkaniu tym miały prawo zamieszkiwać m.in. I. i E. W. – rodzice funkcjonariusza oraz bracia A., M. i P. W. Od 1997 r. do 1998 r. policjant pobierał równoważnik za remont tego lokalu w wysokości 2 norm zaludnienia a od 1999 r. w wysokości 3 norm. Od 2002 r. pobierał równoważnik za remont zajmowanego lokalu nr [...] przy ulicy [...] w B. Organ odmawiając zainteresowanemu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podobnie jak w swojej wcześniejszej decyzji powołał się na zapis § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) oraz treść art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o Policji uznając, że policjantowi, który posiada jakikolwiek lokal mieszkalny nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Organ wskazał ponadto, że funkcjonariusz posiadał w C. przy ulicy [...] lokal mieszkalny, który odpowiadał przysługującej mu normie zaludnienia, jednakże zbył go. T. W. odwołał się od tej decyzji do Komendanta Głównego Policji i podobnie jak w swoim poprzednim odwołaniu wskazał, że lokal, którego jest głównym najemcą nie spełnia cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jego powierzchnia jest bowiem mniejsza od powierzchni mieszkalnej odpowiadającej normom zaludnienia, która w jego przypadku wynosi 28 m2. Na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Główny Policji decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że przepisy rozdziału 8 powołanej ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Art. 88 ust. 1 tej ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Organ podał następnie, że istotą normy art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej jest aby z określonego w nim równoważnika pieniężnego korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani też w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadali członkowie rodziny policjanta. Zarówno bowiem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jak i § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie przewidują możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku posiadania mieszkania spółdzielczego – nawet jeśli nie odpowiada ono należnym normom zaludnienia. Komendant Główny Policji stwierdził, że do takiej konstatacji prowadzi wykładnia gramatyczna art. 92 ustawy o Policji, zgodnie z którą równoważnik za brak lokalu może być przyznany, jeśli nie zachodzi negatywna przesłanka materialnoprawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowe świadczenie ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez funkcjonariusza koszty czasowego uzyskania (wynajmu) lokalu. Równoważnik zaś nie może stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu o mniejszym niż przysługującym metrażu. Komendant Główny Policji podkreślił, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie kwestionują, że strona zajmuje lokal mieszkalny mniejszy od przysługującego według norm zaludnienia. Nie uprawnia to jednak do uzyskania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał również, że jedynie art. 88 i art. 94 ustawy o Policji w związku z rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, odwołują się do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Odwołania takiego nie ma natomiast w art. 92 ustawy o Policji. Organ ustosunkowując się do przywołanych przez T. W. orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji T. W. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1, art. 92 i 94 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 14 marca 2000 r. o sygn. akt I SA 658/99, stwierdził, że nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeśli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" - ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Stosownie do art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym m.in. małżonek oraz dzieci (art. 89 wymienionej ustawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę – po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny (§ 2 pkt 1). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi zaś, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący posiada lokal mieszkalny nr [...] w B. przy ulicy [...], zajmowany na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] maja 2001 r. Organ nie kwestionuje, że lokal ten posiada powierzchnię mieszkalną mniejszą od przysługujących norm zaludnienia. Jednakże równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy się – zdaniem Sądu – tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego, jak wskazuje skarżący. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia gramatyczna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 254/07, zgodnie z którym, pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy mowa jest o przydziale funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego – wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej – wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się każdy lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pogląd taki wyrażony został również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 715/06. Sformułowanie "odpowiedni" dotyczy bowiem jedynie przydzielenia, bądź nieprzydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela tym samym poglądu prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym w skardze wyroku z dnia 14 marca 2000 r. o sygn. akt I SA 658/99. Nieuprawnione jest bowiem twierdzenie, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, nie uzasadnia – zdaniem Sądu – przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a odmienna interpretacja art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, niż zaprezentowana w przywołanym przez skarżącego orzeczeniu NSA, nie czyni zasadnymi zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.