II SA/Wa 1380/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej H. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonych tytułem wpisu sądowego. H. Z. (dalej: :skarżąca") wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po śmierci najemcy I. S. Wnioskodawczyni była wnuczką najemcy. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie m.in. § 18 ust. 2 pkt 1 i § 32 ust. 1 pkt 5 i ust. 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 ze zm., dalej: "uchwała") odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego ww. lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po śmierci najemcy. Pismem z dnia 17 marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem skarżącej wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło przy naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. § 32 ust. 1 pkt 5 i § 18 ust. 3, 4 i 7 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały oraz przy pominięciu zasad uwzględniania słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, na skutek czego akt ten nie może zostać uznany za odpowiadający prawu. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik podniósł, że organ odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po śmierci najemcy. Zdaniem pełnomocnika organu do najmu lokalu dochodzi w wyniku zawarcia umowy, czyli czynności cywilno – prawnej. W tej sytuacji sprawy tej nie można traktować jako sprawy z zakresu administracji publicznej, czy też rozpoznawanej w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Jest to sprawa cywilna, podejmowana w ramach dysponowania przez Dzielnicę mieniem przekazanym jej do gospodarowania. Zaskarżona uchwała, jako dotycząca umowy cywilnej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86 poz. 433, z późn. zm.), poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, z późn. zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym, na podstawie delegacji z art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy, Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy czym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; z późn. zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącej nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym najemcy – I. S. (babci skarżącej). Podstawą działań organu był zatem przepis § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019, który stanowi, że pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1381/13 oraz 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 772/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie w § 31 ust. 1 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 630/15, dostępne j.w.). Reasumując, należy stwierdzić, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09, dostępne j.w.). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. Z uwagi na odrzucenie skargi zbędne stało się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu kosztów, jak w punkcie 2 postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.