II SA/Wa 1382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.; Minister Sprawiedliwości, rozpoznając wniosek T. L. z [...] kwietnia 2016 r. (cofnięty przez stronę pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r.), działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w protokole Komisji Egzaminacyjnej przy Prokuraturze Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w obowiązującej w dacie egzaminu wnioskodawcy – T. L. ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 154, poz. 1283 oraz z 2006 r. Nr 60, poz. 428), w sposób enumeratywny wymieniono rodzaje spraw, co do których prokurator apelacyjny posiadał uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych. W postanowieniu tym organ administracji wskazał, że Komisja Egzaminacyjna, która wystawiła T. L. ocenę niedostateczną, miała kompetencję wyłącznie do przeprowadzenia egzaminu prokuratorskiego w 2006 r., a po zakończeniu czynności z nim związanych z mocy prawa utraciła swój byt. Do jej zadań nie należało zatem wydawanie jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Przepisy regulujące kwestie związane z przebiegiem egzaminu prokuratorskiego, ani w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, ani obecnie, nie wskazują, aby wystawienie oceny z tego egzaminu miało przybrać formę decyzji administracyjnej. Wobec powyższego rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej przy Prokuraturze Apelacyjnej w [...] dokonane w dniu [...] października 2006 r. w przedmiocie wystawienia T. L. oceny niedostatecznej z egzaminu prokuratorskiego nie jest decyzją administracyjną. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 161 § 1 k.p.a. Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z brzmienia przepisu wynika wprost, że dotyczy on możliwości wzruszenia wyłącznie decyzji administracyjnych (w odróżnieniu od innych prawnie doniosłych czynności organów administracyjnych). Skoro jednak wyżej wskazane rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej i ocena z egzaminu prokuratorskiego nie mają charakteru decyzji administracyjnej, w sprawie nie zachodzi podstawowa przesłanka warunkująca możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 161 § 1 k.p.a. Skoro brak jest decyzji administracyjnej, która mogłaby zostać uchylona lub zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a., to konieczna była odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia wspomnianego rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej w oparciu o treść art. 61 a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe skarżący, w zakreślonym przez organ administracji terminie, wniósł zażalenie na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości potraktował wniesione przez T. L. zażalenie jako złożony w trybie art. 61a § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, kierując się poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., III RN 1/99, w myśl którego organ administracji publicznej nie jest związany pouczeniem zawartym w wydanym przez siebie akcie, jeżeli pouczenie to jest błędne i w związku z tym powinien podejmować wszelkie działania zmierzające do zapewnienia stronie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym przepisami ustawowymi. We wniesionym środku odwoławczym T. L. podniósł zarzuty "rażącego naruszenia prawa" polegającego na: 1) nieuwzględnieniu przez Ministra Sprawiedliwości czynności skarżącego polegającej na cofnięciu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., 2) nieuzasadnionym przyjęciu, że rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej przy Prokuraturze Apelacyjnej w [...] zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] października 2006 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał przy tym, że rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej zostało dokonane bez podstawy prawnej, zaś opuszczenie przez niego Sali, w której odbywał się egzamin było usprawiedliwione, ponieważ odbyło się za zezwoleniem członków komisji. Podniósł również, że działania Komisji Egzaminacyjnej w stosunku do niego miały charakter szykany spowodowanej postawieniem przez niego członkom tego gremium zarzutów korupcyjnych, zaś on jako sygnalista powinien korzystać z ochrony prawnej przewidzianej przepisach cywilnoprawnej konwencji o korupcji sporządzonej w Strasburgu w dniu 4 listopada 1999 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 244, poz. 2443). W konkluzji T. L. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie "uchwały" Komisji Egzaminacyjnej zawartej w protokole z dnia [...] października 2006 r. Minister Sprawiedliwości po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu, zarzut dotyczący nieuwzględnienia czynności skarżącego polegającej na cofnięciu złożonego przez niego wniosku o wszczęcie postępowania, a w konsekwencji niewydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o umorzeniu postępowania, nie jest zasadny. Przepisy zawarte w art. 105 § 1 i 2 k.p.a., normujące instytucję umorzenia postępowania, znajdują zastosowanie w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało uprzednio wszczęte, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Odmowa wszczęcia postępowania dokonana w formie postanowienia była odpowiednią formę jego zakończenia zwłaszcza, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych zaistniałych w sprawie, prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie było zbędne. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego stanowisko organu administracji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzamin prokuratorski nie stanowi decyzji administracyjnej, organ podtrzymał uprzednio podniesioną argumentację zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia. Niezasadne jest również według organu doszukiwanie się przez skarżącego analogii do postępowania w sprawach przyjęcie na aplikacje korporacyjne, czy też do postępowania w sprawach dotyczących przyznania tytułu rolnika wykwalifikowanego, skoro postępowania te zostały uregulowane w obowiązujących unormowaniach prawnych w sposób odmienny i wprost przewidziano możliwość wniesienia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia podmiotu dokonującego oceny zdającego. W przypadku oceny z egzaminu prokuratorskiego ustawodawca tak w uprzednio, jak i aktualnie obowiązującym stanie prawnym, nie przewidział możliwości jej weryfikacji na drodze postępowania odwoławczego. Pozostałe zarzuty skarżącego nie mają według organu znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem jak wskazano powyżej, nie jest możliwe wzruszenie oceny wystawionej T. L. z egzaminu prokuratorskiego. Należy jednak dostrzec, że w trakcie egzaminu prokuratorskiego wyżej wymieniony odmówił udziału w losowaniu akt spraw karnych, a przez to nie wykonał zadania polegającego na sporządzeniu apelacji od wyroku w sprawie karnej. W tej sytuacji Komisja Egzaminacyjna zasadnie wystawiła mu ocenę niedostateczną z tego egzaminu, zaś opuszczenie przez niego sali, w której odbywał się egzamin nie mogło zostać uznane za obiektywnie usprawiedliwione. Podobnie, w ocenie organu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powoływanie się przez skarżącego na postanowienia cywilnoprawnej konwencji o korupcji sporządzonej w Strasburgu w dniu 4 listopada 1999 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 244, poz. 2443). Konwencja ta kreuje dla państw będących jej stronami zobowiązanie do takiego ukształtowania porządku prawnego, aby ustawodawstwo danego państwa przewidywało odpowiednie instrumenty prawne zapewniające osobom sygnalizującym praktyki o charakterze korupcyjnym ochronę przed nieuzasadnionymi szykanami. Subiektywne przekonanie skarżącego o tym, że w związku z prowadzoną działalnością stał się pokrzywdzony przez osoby podejrzewane przez niego o udział w procederze korupcyjnym traci na znaczeniu w świetle ustalenia, że ocena negatywna z egzaminu prokuratorskiego była spowodowana wyłącznie jego postawą sprowadzającą się do odmowy wzięcia udziału w tym egzaminie i nie może być taktowana w kategoriach szykany. T. L. Niniejszym zaskarżył postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. oraz z [...] maja 2016 r. w całości, domagając się ich uchylenia w całości lub "zmiany na umorzenie postępowania z powodu braku wniosku uprawnionej osoby". Wniósł także o rozpoznanie sprawy pod swoją nieobecność i zasadzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r. zarzucił nieważność poprzez rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że złożył wniosek, który następnie cofnął. Powołał się na wyrok z dnia 10 stycznia 1997 r. w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że "Przepis art. 161 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą zostać wzruszone na podstawie przepisów kodeksu przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163), stwierdzenie ich nieważności (art.156 § 1) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną 24.18 M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków. Podniósł, że gdyby wniosku nie cofnął, wówczas zasadna byłoby odmowa wszczęcia postępowania ale z tej przyczyny, że toczy już inne w nadzwyczajnym trybie. W przedmiotowej zaś sprawie odmówiono wszczęcia postępowania z powodów merytorycznych, co nie mogło mieć miejsca, gdyż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie toczy się sprawa ze skargi skarżącego na podstawie art 154 kpa (DSO-VII-1502-4/16). Zwrócił też uwagę na to, że odmówić wszczęcia postępowania można tylko wówczas, gdy ktoś się tego domaga, tj. strona lub organ. Po cofnięciu wniosku - czego nie można uznać za czynność niezgodną z interesem społecznym nie można było wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż nikt takiego wszczęcia się nie domagał. Przytoczył też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r. I OSK 254/10 - teza: "Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Oznacza więc tym samym, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem - byt oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania istniał dopóki nie został cofnięty wniosek. Z tą chwilą odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot) co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 KPA. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Istotny jest natomiast skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, jakie skutki procesowe powoduje cofnięcie przez wnioskodawcę wniosku inicjującego postępowanie. Jednym z podstawowych i koniecznych elementów sprawy administracyjnej jest jej przedmiot. Przedmiot ten, w sprawach rozpoznawanych na wniosek, określa właśnie wniosek. Zawiera on bowiem żądanie strony. Określa więc to, czym ma zajmować się organ przy rozpoznawaniu wniosku. Dla możliwości toczenia się postępowania administracyjnego, czy choćby dla rozważania możliwości jego toczenia się, niezbędnym jest więc istnienie jego przedmiotu. Badając bowiem nawet tylko możliwość wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, organ musi odnosić się do przedmiotu potencjalnego postępowania. Nie może przecież czynić tego "in abstracto". Oczywistym jest bowiem, że sprawa administracyjna musi dotyczyć konkretnej problematyki. Powyższe konkluzje znajdują oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. teza zawarta w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 394/11: "cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku". W świetle powyższego uznać należało, że od chwili powzięcia przez organ wiadomości o cofnięciu wniosku przez stronę, po stronie organu istniała jedynie możliwość umorzenia postępowania wobec braku jego przedmiotu. Odmowa wszczęcia postępowania byłaby zaś możliwa procesowo jedynie wtedy, gdyby istniał wniosek (a więc gdyby istniał przedmiot potencjalnego postępowania). W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany zastosować się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez tutejszy Sąd w przedmiotowym uzasadnieniu wyroku.