II SA/Wa 1391/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] , odmawiającą przyznania H. D. świadczenia w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2010 r. H. D. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wniosku zainteresowana podniosła, iż od 15 lat choruje na nerki. Postępująca choroba spowodowała u wnioskodawczyni usunięcie obu nerek i w konsekwencji całkowitą utratę zdolności zarobkowania. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił H. D. przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 48 lat życia strona udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 16 lat, 4 miesięcy i 3 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawczyni udowodniła 3 lata, 11 miesięcy i 3 dni. Ponadto organ wskazał, że w latach 1979 do 1981, 1992 do 1994 oraz 1996 do 2007 H. D. nie wykonywała zatrudnienia lub też innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Tym samym, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie. H. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. We wniosku podkreśliła, iż brak zatrudnienia w okresie wskazanym przez organ w uzasadnieniu decyzji był spowodowany nie tylko jej stanem zdrowia, ale również dużym bezrobociem na terenie, na którym zamieszkuje. H. D. podała też, że jej zakład pracy został zlikwidowany, że podejmowała zatrudnienie na czas określony, a także zajmowała się wychowaniem dzieci (pięcioro), chorym mężem i bardzo chorą na cukrzycę córką. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie wskazując, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Tymczasem, w ocenie organu, z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których odwołująca się nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Z dokumentacji rentowej wynika zaś, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że H. D. jest całkowicie niezdolna do pracy od 1 kwietnia 2007 r. zaś od czerwca 2000 r. jest ona częściowo niezdolna do pracy. Następnie organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i doliczeniu okresów opieki nad dziećmi ustalił, że H. D. legitymuje się łącznym okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 19 lat, 1 miesiąc i 14 dni. Odnosząc się do informacji skarżącej o jej chorobie, trwającej od 15 lat, organ wskazał, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Wskazał też, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS orzekł całkowitą niezdolność do pracy dopiero od czerwca 2007 r. Odnosząc się zaś do zarzutu dużego bezrobocia, Prezes ZUS podał, że istotnie skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie spełniła warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, zaś sama trudna sytuacja materialna nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o uchylenie niekorzystnej dla niej decyzji. Powołując się na argumentację przytoczoną we wniosku o przyznanie świadczenia, skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS nie odniósł się w decyzji do podanej przez nią sytuacji rodzinnej, nie uwzględnił, że teren na którym zamieszkuje objęty jest wysokim bezrobociem, że zakład jej pracy został zlikwidowany oraz że zajmowała się wychowaniem dzieci, w tym jednym poważnie chorym. Wskazała też że nie mogła liczyć na pomoc męża, ponieważ sam jest również chory na cukrzycę i wymaga stałej opieki. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę orzeczenia o niezdolności do pracy skarżącej. Prezes ZUS stwierdził, iż przerwy w ubezpieczeniu społecznym skarżącej występującej w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy nie można usprawiedliwić stanem zdrowia (nie orzeczono wówczas całkowitej niezdolności do pracy) i trudnościami w pozyskaniu pracy zarobkowej, bowiem nie są to okoliczności szczególe w rozumieniu art. 83 ww. ustawy. Zgodzić się należy z Prezesem ZUS, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Zatem wzięcie pod uwagę występujących łącznie szeregu okoliczności i zdarzeń, tj. stan zdrowia, wykształcenie, wiek, sytuacja rodzinna, preferencje na rynku pracy, występujące bezrobocie strukturalne, może prowadzić do wniosku, iż osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku ma tylko teoretyczne, a nie realne możliwości pozyskania pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie trzeba dostrzec, iż skarżąca stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 45 lat. W tym czasie uzyskała ponad 19-letni okres składkowy i nieskładkowy zaliczany do nabycia uprawnień emerytalnych. Podkreślić należy, że skarżąca rozpoczęła zatrudnienie od września 1977 r. i jak wskazuje analiza tych okresów podejmowała ona choćby krótkotrwałe zajęcia, co niewątpliwie świadczy o aktywności w poszukiwaniu pracy i chęci wypracowania niezbędnego okresu do otrzymania świadczenia w trybie ustawowym. Podkreślić należy, iż gmina, w której skarżąca zamieszkuje posiada stopę bezrobocia na poziomie 17,6 %, podczas gdy średnia w kraju bezrobocia wynosi 11,7 % (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30 września 2010 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze powiatów- M.P.10.71.910). W analizowanym przypadku, kobieta w przedziale wiekowym 40-50 lat, nie jest atrakcyjna na rynku pracy, na tle licznej rzeszy młodych ludzi poszukujących zatrudnienia. Sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się skarżąca, nie można analizować bez zwrócenia uwagi na stan jej zdrowia. We wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku skarżąca zwracała uwagę na trwającą od 15 lat chorobę nerek, która zakończyła się ich usunięciem. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż taka choroba jest chorobą przewlekłą, wymaga stałego leczenia i znacząco ogranicza sprawność fizyczną chorego, a co za tym idzie ogranicza możliwości zatrudnienia. Wprawdzie lekarz orzecznik ZUS stwierdził u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy od marca 2007 r., to jednak nie można wykluczyć, że dolegliwe objawy tej choroby, tragicznej dla skarżącej w skutkach, nie występowały już przed tą datą, szczególnie w sytuacji gdy Komisja ZUS uznała częściową niezdolność skarżącej do pracy już od czerwca 2000 r. Skarżąca nie utraciła zdrowia w wyniku nagłego zdarzenia (wypadku) lecz w wyniku stale rozwijającej się choroby, która stopniowo mnoży dolegliwości i skutkuje coraz dotkliwszymi ograniczeniami. Nie można też z pola widzenia stracić faktu, iż skarżąca nie odzyska zdolności do pracy, a zatem nie będzie ona miała już wpływu na kształtowanie swojego przebiegu ubezpieczenia. Bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącej poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" jest przedwczesne. Rozpatrując ponownie wniosek H. D. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku organ będzie obowiązany ponownie przeanalizować materiał dowodowy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie stanu zdrowia skarżącej w spornym okresie oraz realnych możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, a następnie wyda decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.