II SA/Wa 1392/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia studiów magisterskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu [...], po rozpatrzeniu podania J. S. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie wznowienia studiów jednolitych magisterskich na kierunku [...] na Wydziale [...], w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. poinformował ww., że obowiązująca ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z poźn. zm.) oraz Regulamin Studiów na [...] nie przewidują możliwości wznowienia studiów na dzień obrony w okresie dłuższym niż 2 lata od ukończenia studiów. Pismo zostało doręczone w dniu 21 stycznia 2014 r. J. S. w dniu [...] lutego 2014 r. skierował do Prorektora ds. studenckich Uniwersytetu [...] pismo – odwołanie od decyzji Prodziekana ds. studenckich, w którym zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy zorganizowania obrony pracy dyplomowej i przychylenie się do jego prośby. Prorektor do spraw studentów i jakości kształcenia Uniwersytetu [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poźn. zm.) oraz art. 196 ust. 4 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z poźn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lutego 2014 r., w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie odmowy wznowienia studiów jednolitych magisterskich na kierunku [...] na Wydziale [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. podano, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera istotny brak, gdyż nie powołuje podstawy prawnej oraz nie zawiera pouczenia o trybie odwołania, czyli elementów konstytutywnych decyzji określonych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Uchybienie to stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 Kpa, a wniesione odwołanie uniemożliwiło podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu [...], na podstawie art. 169 ust. 11 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 8 ust. 9 – 11 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie [...] (załącznik do obwieszczenia nr [...]Rektora [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów na Uniwersytecie [...]), w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą nie wyraził zgody na wznowienie przez J. S. studiów jednolitych magisterskich na kierunku [...] na Wydziale [...] na dzień egzaminu dyplomowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości wznowienia studiów na dzień egzaminu dyplomowego. Ani Regulamin studiów [...], ani żadne inne przepisy nie przewidują w tym przypadku żadnych odstępstw i wyjątków, nawet w tak specyficznych i szczególnych przypadkach. Podjęcie oraz ukończenie studiów magisterskich wiąże się z uprzednim uzyskaniem tytułu licencjanta. Obowiązująca ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z poźn. zm.) nie pozostawia w tym zakresie jakiejkolwiek wątpliwości. Podjęcie studiów drugiego stopnia uzależnione jest od posiadania przez kandydata tytułu magistra, licencjanta, inżyniera lub równorzędnego (art. 169 ust. 1 pkt 1). Rektor Uniwersytetu [...], działając na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 9 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie [...] (Monitor [...] z 2010 r. Nr 3B, poz. 70), w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prodziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie przez J. S. jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...]. Rektor Uniwersytetu [...] w uzasadnieniu decyzji podał, że wznowienie studiów po przeszło czterech latach od momentu skreślenia z listy studentów oraz sześciu latach po "zamknięciu" kierunku kształcenia, jest możliwe tylko na zasadach określonych w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Regulaminie Studiów. Wyklucza to możliwość powołania się na § 8 ust. 9 Regulaminu Studiów. W tej sytuacji nie jest również możliwe wznowienie studiów na ostatnim roku studiów drugiego stopnia. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 1 powołanej ustawy, podjęcie studiów drugiego stopnia uzależnione jest od posiadania przez kandydata tytułu magistra, licencjanta, inżyniera lub równorzędnego. Zgodnie z art. 257 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo – po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów - na odpowiednie studia drugiego stopnia. Przytoczony przepis jest przepisem przejściowym, co oznacza, że odnosi się do studiów w toku, a zatem do osób posiadających status studenta i realizujących program jednolitych studiów magisterskich w momencie wejścia w życie ustawy. Organy uczelni podejmowały szereg decyzji indywidualnych umożliwiających ukończenie jednolitych studiów magisterskich w nowych warunkach prawnych i organizacyjnych. Wyrazem tych dążeń były m.in. zalecenia Rektora [...] do kierowników jednostek podstawowych [...], które wskazywały na możliwe i pożądane rozwiązania indywidualnych przypadków umożliwiających ukończenie studiów na dotychczasowych zasadach. Nie mały one charakteru źródeł prawa. Ewentualne przesunięcia terminu ukończenia studiów mogły wynikać z indywidualnych przypadków mieszczących się w ramach wyznaczonych przez Regulamin Studiów. Z dniem uprawomocnienia się decyzji o skreśleniu studenta z listy studentów tracił on status studenta, przez co decyzje o wznowieniu, tj. ponownym podjęciu studiów powinny zostać oparte na ogólnych zasadach zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Paragraf 8 ust. 8 Regulaminu Studiów, zdanie drugie, zgodnie z który dziekan może w szczególnie uzasadnionych przypadkach ustalić inny termin wznowienia, nie mógł stanowić podstawy do wznowienia studiów, gdyż w przepisie tym jest mowa o innym terminie niż rozpoczęcie następnego roku akademickiego po dacie skreślenia, i co najważniejsze, z zastrzeżeniem respektowania wymogów określonych w ust. 9 i 10 Regulaminu Studiów. Władze uczelni, podejmując decyzję o niewyrażeniu zgody na wznowienie studiów zobowiązane są do działania w zgodzie z zasadą legalizmu, a przysługujące im w tych sprawach uznanie administracyjne nie oznacza przyzwolenia na działanie arbitralne i nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących oraz wewnętrznych aktach Uniwersytetu [...]. J. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] odmawiającą wyrażenia zgody na wznowienie jednolitych studiów magisterskich na dzień obrony pracy dyplomowej. W skardze zarzucono organowi, że wydał zaskarżoną decyzję naruszając następujące przepisy: 1) art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy prawa z uwagi na wcześniejszy udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, 2) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez fakt nieuchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy prawa. Pełnomocnik skarżącego podał, że w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zarzuca organowi naruszenie następujących przepisów: 1) art. 257 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 2 ust. 1 Uchwały nr [...] Senatu [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów [...], poprzez odmowę wznowienia studiów pomimo przewidzianej wprost regulacji umożliwiającej takie wznowienie, co doprowadziło do naruszenia praw słusznie nabytych i uniemożliwiło obronę pracy dyplomowej oraz uzyskanie tytułu zawodowego magistra, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa, poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wskazania, które okoliczności organ uznał za udowodnione, w szczególności brak odniesienia się do opinii popierających wniosek skarżącego, a także pisma Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] listopada 2013 r., z którego wynikało pośrednio, iż obrona pracy dyplomowej będzie możliwa, 3) art. 7 w zw. z art. 8 Kpa, poprzez wydanie, a następnie złamanie przyrzeczenia umożliwienia przedstawienia do obrony pracy dyplomowej. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rektor Uniwersytetu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2015 r. odniósł się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji i podniósł, że wydana decyzja zawiera cechy dowolności oraz wiele sprzeczności i spekulacji niepopartych stanem faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonej decyzji, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach określonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu [...] narusza prawo w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy dokonać oceny prawidłowość zastosowania przez Rektora [...] art. 138 § 2 Kpa w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 Kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 Kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 Kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 Kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 Kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 Kpa, tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 Kpa, a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 Kpa, służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 Kpa zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać narażało, że wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. powody podjętego rozstrzygnięcia, tj. niepowołanie przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji, a tym bardziej w sytuacji, że podstawa taka istniała, w żaden sposób nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ I instancji naruszył art. 107 § 3 Kpa, gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada dyspozycji zawartej w tym przepisie. Reasumując, w ocenie Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Gdy natomiast organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w sposób odmienny od decyzji organu I instancji, zachodzi potrzeba odpowiedniej jej zmiany bądź całkowitego uchylenia. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze, za zasadne uznać należy podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, którego Sąd nie stwierdził. Stwierdzone uchybienia, w ocenie Sądu, stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane są do usunięcia stwierdzonych uchybień, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić przy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.