II SA/Wa 1395/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania D. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2017 r. D. M. została zarejestrowana w Miejskim Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dnia [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (WUP) wpłynął wniosek D. M. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwzględnieniem okresu pracy w [...] ([...]) do okresu uprawniającego do zasiłku w Rzeczypospolitej Polskiej (Polsce), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Do ww. wniosku D. M. dołączyła m.in. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące swojej sytuacji życiowej w trakcie pracy we [...], a także [...] dokumenty, mające potwierdzić jej pracę w tym państwie. WUP w K. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2017 r., za pomocą dokumentu SED U001, do [...] instytucji właściwej z prośbą o wydanie urzędowego dokumentu, potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez D. M. we [...]. Dnia [...] maja 2017 r. wpłynął z [...] instytucji właściwej dokument U1, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez ww. w tym państwie od [...] lutego 2011 r. do [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166/1 z 2004r. z późn. zm.), art. 11, 12 i art. 54 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 284/1 z 2009r.), art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 8a ust. 1 i art. 8 ust. 5 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1065) § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014r., poz. 1189), decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił przyznania D. M. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, wskazując że nie spełniła on ostatniego okresu zatrudnienia/ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznana za osobę, która podczas pracy za granicą posiadała miejsce zamieszkania w Polsce. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że okres zatrudnienia/ubezpieczenia D. M. we [...], w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna (w dniu [...] marca 2017 r.) wynosił 548 dni. Organ podał także, że w przedłożonym w dniu [...] kwietnia 2017 r. w WUP w K. oświadczeniu D. M. wskazała, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że za granicą przebywała od [...] lutego 2011 r. do [...] grudnia 2016 r. Do Polski w ww. okresie przyjeżdżała raz w roku na miesiąc (w latach 2012-2015). Organ podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że "warunkom pobytu stałego nie odpowiadają sporadyczne wizyty o charakterze okazjonalnym (...) oraz przebywanie co kilka miesięcy". Marszałek stwierdził, że jak wynika z przedłożonego oświadczenia, D. M. w okresie pobytu za granicą nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą. W ocenie organu nie może więc być uznana w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, osoby fizyczne, jeżeli mają miejsce zamieszkania na terytorium Polski, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów bez względu na miejsce położenia ich źródeł. D. M. nie przekazywała żadnych środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Jej praca we [...] była świadczona na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony, co, zdaniem organu, wskazuje na stały charakter tego zatrudnienia. Ponadto organ stwierdził, że ze złożonego oświadczenia wynika, iż D. M. przez cały czas mieszkała we [...] w mieszkaniu wynajmowanym przez pracodawcę, natomiast w Polsce nie posiadała własnego mieszkania. W ocenie Marszałka Województwa [...] sytuacja mieszkaniowa D. M. w Polsce nie miała charakteru stałego. Zdaniem organu analiza ww. okoliczności daję podstawę do przyjęcia, że większość obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 wskazuje na [...] jako miejsce ostatniego zamieszkania. Dlatego D. M. nie może być uznana za osobę powracającą do swojego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Reasumując organ wskazał, że D. M. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, a z dokumentacji przedstawionej przez nią wynika zaś, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła na terytorium [...]. Zdaniem organu okres ten nie może być, co do zasady, uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Nie został bowiem spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od decyzji tej D. M. wniosła odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia D. M. spełniła na terytorium [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okresy jej pracy za granica nie mogą co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Powołując się na orzeczenie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) w sprawie C-272/90 Minister wskazał, że prawo europejskie, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, stanowiący, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004), musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Ponadto Minister wyjaśnił, że w myśl art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 "miejsce zamieszkania" definiuje się jako "miejsce, w którym osoba zwykle przebywa". Organ podał także, że kwestia interpretacji przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 jest szeroko omówiona w wydanej przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do decyzji U2 wyraźnie wskazano, że nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Minister podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. treści oświadczenia z 20 kwietnia 2017 r. złożonego przez D. M. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynika, iż podczas pobytu we [...] nie miała ona zwykłego miejsca zamieszkania w Polsce. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez D. M. na obszarze [...] jest możliwe, tylko pod warunkiem spełnienia przez nią ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niej przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. W ocenie Ministra, biorąc pod uwagę, że D. M. nie może być uznana za osobę mającą podczas pracy na terytorium [...] miejsce zamieszkania w Polsce, nie może ona zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. W odniesieniu do swojej pierwszej rejestracji w PUP nie spełniła ona także ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że D. M. nie udokumentowała żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień jej pierwszej rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do pierwszej rejestracji w PUP. W końcowej części uzasadnienia decyzji Minister podniósł, że z informacji znanych mu z urzędu, tj. z aplikacji centralnej rejestru osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz z dokumentacji przekazanej przez PUP wynika, że pierwsza rejestracja D. M. została uchylona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2017 r. Ponadto [...] czerwca 2017 r., tj. już po wydaniu przez Marszałka Województwa [...] zaskarżonej decyzji, ponownie zarejestrowała się ona w PUP. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, iż organy obu instancji powinny rozpatrywać tę samą sprawę. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie istotne okoliczności faktyczne, tj. uchylenie pierwszej rejestracji D. M. oraz jej druga rejestracja w PUP, nastąpiła już po wydaniu decyzji przez Marszałka Województwa [...], Minister uznał, że dla zachowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest ustosunkowanie się do tej okoliczności również przez organ I instancji. D. M. wniosła od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że w okresie zatrudnienia we [...] przyjeżdżała do Polski bardzo często i więcej czasu spędzała w Polsce niż poza jej granicami, ponieważ ma tutaj rodzinę, tj. matkę, córkę i wnuka. Wizyty nie miały charakteru okazjonalnego, co osoby te mogą potwierdzić. W ocenie skarżącej jej miejsce zamieszkania jest w Polsce, gdyż posiada stały meldunek w domu jednorodzinnym w K. Jest to miejsce zamieszkania w myśl art. 1 lit. J rozporządzenia 883/2004 Wyjaśniła także, że jest właścicielem 1/2 części nieruchomości składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] części nieruchomości składającej się z działek nr [...] pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Podała także, że wykonywana przeze nią praca we [...] nie wskazuje na stały charakter zatrudnienia, ponieważ sprawowała opiekę nad osoba starszą i większość czasu przebywała w Polsce. Oświadczyła również, że przekazywała środki finansowe na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków jej rodziny, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Nie sprzedała także należącego do niej majątku i nieustannie przekazywała środki na utrzymanie wspólnie zamieszkiwanej nieruchomości. Zarzuciła, że złożone przez nią w Wojewódzkim Urzędzie Pracy informacje zostały źle zinterpretowane. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Wyjaśnić należy, że stosownie treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Stosownie od treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po pierwsze - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesienie odwołania powoduje bowiem przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem zastosowania omawianego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ II instancji, że Marszalek Województwa [...] winien ponownie rozpatrzyć sprawę, aby mógł wziąć pod uwagę to, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2017 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku oraz orzekł o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2017 r. Doszło bowiem do takiej sytuacji, że po wydaniu w dniu [...] czerwca 2017 r. przez Marszałka Województwa [...] decyzji o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku, o który skarżąca występowała w związku z uznaniem ją za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2017 r., skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w wyniku uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2017 r. W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. Skoro bowiem uchylenie decyzji o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej nastąpiło po tym jak Marszałek Województwa [...] odmówił jej przyznania prawa do zasiłku, to okoliczność ta nie mogła być przez organ I instancji wzięta pod uwagę. Uchylenie decyzji o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej nastąpiło w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie w tej sprawie zostało wznowione w tym samym dniu, w którym Marszałek Województwa [...] rozstrzygnął niniejszą sprawę w I instancji, tj. [...] czerwca 2017 r. Nie można w tej sytuacji uznać, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, co istotne, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ I instancji dopuścił się takiego naruszenia. Minister nie podał żadnego przepisu postępowania, który w jego ocenie byłby naruszony. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Tak jak wskazano wyżej, warunkiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania. Decyzja kasatoryjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W wyroku z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie, po uzupełnieniu materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2017 r., stan faktyczny sprawy został w pełni ustalony i nie zachodziła konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej miał zatem wszelkie podstawy do tego aby rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a. W tej sytuacji należy stwierdzić, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi i wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a. Organ winien przede wszystkim ocenić, czy w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta K. o uznaniu D. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2017 r. postępowanie w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku nie stało się bezprzedmiotowe i czy w związku z tym nie zachodziła podstawa do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.