II SA/Wa 1398/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485; z 2010 r. Nr 203 poz. 6025; z 2012 r. poz. 8352 oraz z 2014 r. poz. 10376) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937; z 2011 r. Nr 116, poz. 3676; z 2013 r. poz. 6 oraz z 2014 r. poz. 6136), odmówił zakwalifikowania M. K. do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały wskazał, że M. K. w dniu [...] lutego 2015 r. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W. Organ, na podstawie § 22 ust. 2 w związku z § 4 uchwały, poddał przedmiotowy wniosek analizie, podczas której ustalono, że wnioskodawczyni wraz z dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu, w którym przypada 9,70 m2 pow. mieszkalnej na osobę, a zatem nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały. Ponadto wskazał, że dochód brutto w gospodarstwie domowym strony wynosi 987,26 zł na osobę, tym samym nie przekracza, wskazanego w § 4 pkt 2 uchwały, minimum dochodowego, które w sprawie wynosi 1857,79 zł. Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. M. K. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wnioskodawczyni stwierdziła, że Zarząd Dzielnicy [...] naruszył prawo miejscowe uchwałą nr [...], poprzez nieuwzględnienie § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009, a tym samym błędnie została dokonana analiza złożonego wniosku. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazała, że kryterium metrażowe określone w § 4 ust. 1 uchwały, nie stosuje się wobec osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania oraz istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Zwróciła uwagę na przewlekłą i długotrwałą chorobę syna (atopowe zapalenie skóry), która wymaga właściwych warunków leczenia oraz występującą w jej rodzinie patologię (problem uzależnienia, trudności wychowawcze i zaburzenia adaptacyjne). W jej ocenie spełnia wszystkie przesłanki zawarte w § 5 ust. 2 pkt 3 powołanej uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie zaskarżonej uchwały, podtrzymując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna, bowiem skarżąca poprzedziła skargę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a także merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej powołanej uchwały organ powołał § 24 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie z § 4 tej uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Postanowień § 4 pkt 1 uchwały nie stosuje się m.in. do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej m.in. ciężką, przewlekłą chorobę innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania (§ 5 ust. 2 pkt 3 lit. b). Natomiast zgodnie z § 22 powołanej uchwały, który określa tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...) wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy (ust. 1). Przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie: 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy, 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, 3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu, niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1, 4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo, 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy oraz osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkiwania wnioskodawcy w tych lokalach (ust. 2). W myśl § 22 ust. 3 uchwały, burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (ust. 4). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku M. K. stanowiła okoliczność, że skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu obcej osoby i zajmuje lokal o powierzchni mieszkalnej przekraczającej normatyw, co nie pozwala, w rozumieniu § 4 pkt 1 ww. uchwały, zakwalifikować jej sytuacji mieszkaniowej jako zamieszkiwania w trudnych warunkach lokalowych. Ponadto organ stwierdził, że dochód brutto na osobę nie przekracza, określonego w § 4 pkt 2 tej uchwały, minimum dochodowego. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu nie można - w ocenie Sądu - przyjąć, że jest ono wynikiem dokonania wnikliwej analizy przesłanek określonych w § 22 ust. 2 powołanej uchwały. Organ bowiem pominął szereg okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji skarżącej, istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu W., bowiem jak podkreśliła, od 2007 r. nie ma stałego miejsca pobytu. Jako matka samotnie wychowująca dwóch synów, chcąc zapewnić im byt, wynajmowała mieszkania w różnych miejscach. Wskutek patologii w rodzinie (doświadczenie przemocy) po rozwodzie z mężem wyprowadziła się z ostatniego miejsca zamieszkania i w dniu [...] czerwca 2014 r. zawarła z R. S. umowę najmu lokalu przy ul. [...] w W. w trybie najmu okazjonalnego. Skarżąca zwróciła uwagę na przewlekłą i długotrwałą chorobę syna - atopowe zapalenie skóry (na dowód czego załączyła zaświadczenie lekarskie), które wymaga zapewnienia właściwych warunków leczenia, a także fakt objęcia jej rodziny okresową specjalistyczną pomocą ze względu na trudną sytuację życiową i ekonomiczną. Biorąc powyższe pod uwagę nie wyjaśniono w żaden sposób dlaczego podniesione przez skarżącą okoliczności, a przede wszystkim dotyczące stanu zdrowia jej syna nie dają podstaw do zwolnienia z kryterium metrażowego na podstawie § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały nr LVIII/1751/2009. Z zestawienia przepisów § 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały nr LVIII/1751/2009 wynika, że jeśli inna osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania znajduje się w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej (przez co rozumie się m.in. ciężką, przewlekłą chorobę), to jej warunki mieszkaniowe, które w normalnych okolicznościach nie byłyby uznane za trudne (powyżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę), mogą być za takie uznane ("postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje"), jeżeli właśnie ze względu na stan zdrowia tej osoby (ciężką i przewlekłą chorobę), inne warunki zamieszkiwania stawiają ją w wyjątkowo trudnej sytuacji. Innymi słowy, nawet jeśli osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania ciężko i przewlekle chora zamieszkuje w lokalu z wnioskodawcą, którego powierzchnia mieszkalna przekracza 6 m2 na osobę, to nie stanowi to przeszkody do przyznania jej lokalu z zasobów miasta, jeśli zamieszkiwanie w dotychczasowym lokalu z uwagi na jej sytuację zdrowotną jest wyjątkowo trudne. Mimo bowiem większej niż minimalna powierzchnia, inne warunki mieszkaniowe mogą być niedostosowane do sytuacji zdrowotnej lokatora. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 234/16 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że "zwrot "stan zdrowia wnioskodawczyni pozostawał w związku z warunkami mieszkaniowymi" jest zwrotem nieostrym i ze swej istoty nie wymaga, by "związek" ten był adekwatnym związkiem przyczynowym. Pojęcie to należy rozumieć w ten sposób, że uchwałodawca nakazuje brać pod uwagę "wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną, rodzinną lub społeczną" (§ 5 ust. 2 pkt 3 a także § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r.), która może zostać rozwiązana lub poprawiona na skutek poprawy warunków mieszkaniowych, w trybie art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów." Należy mieć także na względzie okoliczność, że skarżąca od dnia 1 marca 2016 r. w lokalu przy ul. [...] zamieszkuje bezumownie, gdyż właściciel lokalu wypowiedział umowę najmu okazjonalnego. Wskazanych okoliczności organ nie wziął w ogóle pod uwagę, koncentrując się na kwestii niespełnienia przez skarżącą kryterium metrażowego w odniesieniu do wymienionego wyżej lokalu. Organ powinien uwzględnić złożoną sytuację życiową skarżącej, w szczególności chorobę jej syna, na którą wskazywała w toku postępowania. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osoby ubiegającej się o najem w lokalu należącym do obcej jej osoby bez jakiejkolwiek formy prawnej sankcjonującej ten fakt. Zdaniem Sądu w celu dopełnienia obowiązku, o którym mowa w § 22 ust. 2 ww. uchwały, organ powinien przeprowadzić rzetelną ocenę sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca, tj. poczynić wyjaśnienia w kierunku sygnalizowanym przez stronę i dopiero wówczas rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki z § 4 pkt 1 powołanej uchwały z 2009 r. Badając niniejszą sprawę organ powinien również mieć na względzie, że o lokal ubiega się osoba samotnie wychowująca dwoje dzieci, nieposiadająca oszczędności, zadłużona, której trudno jest bez pomocy publicznej osiągnąć stabilizację życiową. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie § 22 tej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 w związku z ust. 5 powołanej uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy [...] prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do treści art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok, zachodzi więc przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w przywołanym przepisie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.