II SA/Wa 1399/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi małoletniej A. R. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego P. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych") odmówił małoletniemu dziecku – A. R. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego P. L. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazując, że warunki określone w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podniósł, że z dołączonej do wniosku dokumentacji rentowej wynika, iż średni dochód rodziny wynosi 3.999,55 zł brutto, a wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.999,78 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia [...] marca 2019 r. wynosi 1100,00 zł brutto. Organ wyjaśnił, że choć dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspakajać wszystkich potrzeb życiowych małoletniego dziecka, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem nie można uznać, że małoletnie dziecko pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Wobec powyższego Prezes ZUS uznał, że w sprawie, brak jest podstaw do przyznania małoletniemu dziecku renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu. Powyższa decyzja organu stała się przedmiotem skargi P. L., przedstawiciela ustawowego małoletniej A. R. (dalej jako "skarżąca"), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona zarzuciła naruszenie organowi brak wnikliwej analizy sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca wraz z córką, nieuwzględnienie rzeczywistych wydatków ponoszonych na utrzymanie i niezasadne uznanie, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek przyznania renty. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono, iż samodzielne utrzymanie wynajmowanego mieszkania pochłania znaczą część otrzymywanego wynagrodzenia. Pozostałe środki przeczą stwierdzeniu, że pozwala to na zaspokojenie podstawowych potrzeb dziecka. Kwoty przedstawione w decyzji nie mają odzwierciedlenia. Decyzja podważa podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wnikliwego prowadzenia sprawy oraz podważa zaufanie obywatela względem państwa. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i co do zasady powtórzył argumenty zawarte w swojej decyzji. Wskazał, że niewątpliwie kwota przypadająca na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa wartość najniższej emerytury z FUS. Osoba pobierająca świadczenia w takiej wysokości ma zaś możliwość utrzymania się w stopniu podstawowym, posiada bowiem niezbędne minimalne środki utrzymania. Fakt, że skarżąca uważa swój dochód za niewystarczający, nie jest podstawą do stwierdzenia, że jest on obiektywnie niższy od ustalonego, zwłaszcza, że skarga nie zawiera żadnego dowodu na nieprawidłowość wyliczeń dochodowych w sprawie. W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu - adwokata uzupełniając stanowisko w sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez niezbadanie całokształtu materiału dowodowego i nierozpatrzenie go w całości. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi wskazano, że Prezes ZUS powierzchownie ocenił stan faktyczny, bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestii spełnienia posiadania "niezbędnych środków utrzymania" nie można bowiem oceniać w oderwaniu od podnoszonych rzeczywistych codziennych kosztów utrzymania. Dokonując szczegółowego wyliczenia ponoszenia miesięcznych kosztów stałych strona skarżąca wskazała, że na pozostałe wydatki pozostaje jej około 170 zł. Mając na uwadze, że skarżąca na podstawie tej kwoty utrzymuje siebie oraz swoją 7-letnią córkę, kwota ta jest bardzo nieznaczna. Skarżąca nie otrzymuje żadnej pomocy od rodziny, a jej matka cierpi na chorobę psychiczną. Sytuacja bytowa i materialna skarżącej i jej córki jest bardzo trudna, a środki którymi dysponuje na utrzymanie, nie tylko nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb dziecka, ale nawet tych podstawowych. Skarżąca dodała, że zgodnie z orzecznictwem żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania". Ich posiadanie w odniesieniu do każdego wnioskodawcy powinny być zatem stwierdzone indywidualnie. Tymczasem organ w zaskrzonej decyzji nie dokonał wyczerpującej analizy stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie w jednym zdaniu odniósł się do średniego dochodu rodziny oraz wykazanego średniego dochodu miesięcznego, całkowicie pomijając stan faktyczny opisany we wniosku skarżącej z [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga podlega oddaleniu. Podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowił art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z treści powołanego przepisu wynikają przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość, co w przedmiotowej sprawie wystąpiło, bowiem skarżąca nie spełniała przesłanki braku posiadania niezbędnych środków utrzymania, co skutkowało odmową przyznania świadczenia w postaci renty rodzinnej. Na wstępie należy podkreślić, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), ww. przepis jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Jakkolwiek przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, publ. Lex nr 1291381, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, publ. LEX nr 1081017, wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169). Z uwagi więc na brak ustawowej definicji owej przesłanki organ podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, ma obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 k.p.a, poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Prezes ZUS przeprowadził taką analizę w kontrolowanej sprawie. Organ wskazał bowiem na wysokość najniższej emerytury, która od [...] marca 2019 r. wynosiła 1100,00 zł. Porównanie wysokości tego świadczenia, uznanego przepisami za takie, które służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb, a wysokością dochodu matki małoletniej skarżącej (kwota 3999,55 zł brutto) doprowadziło do stwierdzenia, że nie pozostaje ona w sytuacji, która nie pozwala na zaspokojenie tych potrzeb. Wskazać należy, że chodzi tu o brak niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania jakimi dysponuje rodzina są wystarczające do zaspokojenia najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Sąd nie zgodził się z zarzutem, że dla oceny sytuacji materialnej skarżącej należało uwzględnić obok uzyskiwanych dochodów konieczne, niezbędne comiesięczne wydatki. W orzecznictwie przyjmuje się, że właśnie zastosowanie miernika dochodów pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej strony. Zastosowanie innego kryterium do dokonania takiej oceny, np. kryterium wydatków strony, nie zapewniłoby obiektywizmu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1541/16 dostępny w bazie CBOIS www.nsa.gov.pl). Takiej ocenie organu nie można więc zarzucić błędu. I w tym stanie rzeczy argumenty podniesione w skardze takie jak pominięcie indywidualnej sytuacji rodzinnej i koniecznych wydatków nie mogły mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Skarżąca, bezspornie bowiem posiada niezbędne środki utrzymania w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie o charakterze wyjątkowym. Tym samym w niniejszej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował ww. przepis prawa materialnego. Nie można również podzielić prezentowanego w skardze stanowiska, że Prezes ZUS nie ocenił w wyczerpujący sposób sytuacji materialnej strony wnioskującej o przyznanie świadczenia, gdyż wziął pod uwagę jedynie dochód przypadający na członka rodziny i uznał automatycznie, że wykazane przez skarżącą środki nie pozwalają uznać, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił bowiem, że dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych małoletniego dziecka, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Sąd z pełnym zrozumieniem podchodzi do sytuacji życiowej rodziny. Podkreślić jednak należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi odszkodowania za zgon rodzica. Nie jest to również świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Słusznie zatem Prezes ZUS odmówił skarżącej przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wbrew zarzutom skargi organ, pomimo tego, że dość lakonicznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, dokonał wystarczającej indywidualnej oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, w wystarczający sposób uzasadnione i nie może być uznane za dowolne, bowiem znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać konieczność uchylenia wydanej decyzji. Sąd administracyjny może bowiem uchylić decyzję organu tylko w przypadku takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.