II SA/Wa 1449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z (...) kwietnia 2019 r. nr (...), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpatrzeniu wniosku K. P. (dalej: "skarżący") z (...) czerwca 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że skarżący we wniosku z (...) czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: (...) czerwca 2017 r.) podał, iż służbę podjął z pobudek obywatelskich i patriotycznych, pragnąc zapobiegać zagrożeniom bezpieczeństwa państwa polskiego i wszystkich jego obywateli. Nie do przyjęcia było dla niego podejmowanie jakichkolwiek działań służbowych skierowanych przeciwko demokratycznym przemianom i wolnościowym dążeniom narodu polskiego. W okresie od 1 maja 1989 r. do 31 lipca 1990 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale (...) Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. na stanowisku (...). Do kontrwywiadu wstąpił ze świadomością następujących, szybkich przemian ustrojowych w Polsce. Po pozytywnej weryfikacji, skarżący z dniem (...) sierpnia 1990 r. podjął służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, którą pełnił do(...) czerwca 2001 r. Następnie od (...) sierpnia 2003 r. do (...) lutego 2016 r. pełnił służbę w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Za wzorową, rzetelną i nienaganną służbę skarżący był wielokrotnie wyróżniany, nagradzany i odznaczany. W 2009 r. za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej został uhonorowany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę". Zdaniem skarżącego, ponad 20-letni staż służby po 1990 r. nie może być przekreślony przez krótkotrwały okres służby w pionie kontrwywiadu, w którym nigdy nie dopuścił się czynów uznawanych za niegodne czy sprzeczne z prawem. Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem (...) lutego 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister wskazał, iż Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") uznał za służbę skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniu emerytalnym okres od 1 maja 1989 r. do 31 lipca 1990 r., tj. 1 rok i 3 miesiące. Natomiast całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 11 miesięcy i (...) dni. Ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres 2 miesięcy i 13 dni zasadniczej służby wojskowej. Przekazane IPN kopie akt osobowych skarżącego o sygn. (...) nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby nierzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych przez skarżącego po 12 września 1989 r. W piśmie z (...) grudnia 2017 r., uzupełnionym pismem z (...) lutego 2019 r., Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poinformował organ o przebiegu służby skarżącego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby skarżący uchylał się od wykonywania zadań i obowiązków w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano pochwałami w rozkazach. W 2009 r. skarżący został odznaczony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę". Brak jest informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych oraz wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Nadto skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od (...) października 2007 r. do (...) września 2011 r. (zaświadczenie z (...) grudnia 2012 r.). Minister podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem (...) lipca 1990 r., organ wskazał, iż krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza także poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych. Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest, wedle organu, spełniona, gdy strona - poza spełnieniem dwóch powołanych wyżej przesłanek formalnych (tj. krótkotrwałości i rzetelności) - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po 12 września 1989 r. Z opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby skarżący uchylał się od wykonywania zadań i obowiązków w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Ponadto przekazano informację, że skarżący w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Natomiast w ocenie organu nie została spełniona pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według Ministra, w sytuacji, w której służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 1 roku i 3 miesięcy, nie można uznać tego okresu ocenić jako krótkotrwały - za tymczasowy, doraźny, czy epizodyczny. Przez ten okres skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Wedle organu, zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie pełnego uzasadnienia do wniosku o wyróżnienie Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę, organ na podstawie art. 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), nie uwzględnił tego żądania jako dotyczącego okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c tej ustawy, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawił szczegółowo przebieg kariery zawodowej, wymieniając przyznawane mu awanse na kolejne stopnie służbowe, wyróżnienia oraz wystawiane mu bardzo dobre opinie służbowe. Nie zgodził się z oceną organu, że okres 1 roku i 3 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały. Podkreślił, że pełnił służbę tylko 4 miesiące do 12 września 1989 r. kiedy to nastąpiło zaprzysiężenie rządu T. M.. Konkludując, skarżący zwrócił się do tut. Sądu o zbadanie, czy Minister, wydając decyzję w jego sprawie, nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego. Jednocześnie stwierdził, iż spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. "krótkotrwałość" i "rzetelność". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie niniejszej organ – w oparciu dokumenty z IPN - stwierdził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 3 miesięcy nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość tego okresu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 29 lat, 11 miesięcy i (...) dni (zatem prawie 30 lat) stwierdzić należało, że okres 1 roku i 3 miesięcy był okresem krótkotrwałym. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Aprobując stanowisko Ministra, iż każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, Sąd stwierdza, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do (powołanego w skardze) argumentu, że skarżący służył przez okres 4 miesięcy do daty powołania rządu T. M., należy zwrócić uwagę, iż w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym sprecyzowano pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" poprzez wskazanie przedziału czasowego, a także cywilnych i wojskowych instytucji oraz formacji, w których pełniona była służba, z uwzględnieniem etatów, okresów szkoleń, kursów i oddelegowań, w ramach których funkcjonariusze wykonywali swoje obowiązki. Ponadto w tym zakresie Minister jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzonej przez IPN na wniosek organu emerytalnego (vide art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Minister w przedmiotowej sprawie nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dokumentach przedłożonych organowi przez IPN oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wprawdzie organ nie wyraził tego expressis verbis, ale z kontekstu wynika, iż uznał za spełnioną przesłankę "rzetelności". Zaakcentował również udokumentowany fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w okresie od (...) października 2007 r. do (...) września 2011 r.). W kwestii teoretycznych rozważań organu odnośnie "szczególnie uzasadnionego przypadku", dostrzec wypada, iż nie zostały one w ogóle przełożone na realia niniejszej sprawy. Minister nie wskazał, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. W szczególności nie wypowiedział się, czy do takich osiągnięć należy Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę" przyznany skarżącemu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź awans na wysoki stopień służbowy czy też pochwała w rozkazie personalnym. W konsekwencji brak stanowiska organu w tym zakresie uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli. Powyższy brak oceny organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przyjmie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozważy, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek skarżącego jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, Minister winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący ich nie poniósł, będąc ustawowo zwolniony od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ww. ustawy.