II SA/Wa 1453/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy M. i ustanowienia zarządu komisarycznego oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zawiesił z dniem [...] lipca 2009 r. organy gminy M. i ustanowił w gminie zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz burmistrza na kolejną kadencję. Jak wynika z uzasadnienia tego aktu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanym w sprawie [...], Prokurator Okręgowy [...] zastosował wobec Burmistrza M. – T. D. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych polegających na pełnieniu funkcji burmistrza. Taki sam środek zapobiegawczy Prokurator Okręgowy zastosował wcześniej również wobec dwóch zastępców burmistrza. W konsekwencji powyższego, gmina M. pozostaje bez osoby wykonującej obowiązki organu wykonawczego, co powoduje brak możliwości w wykonywaniu zadań publicznych nałożonych na radę gminy. W uzasadnieniu wskazano, iż zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego nastąpiło po upoważnieniu przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] czerwca 2009 r. Wojewody [...] do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...], wystąpieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. przedstawił organom gminy M. zarzuty dotyczące ich funkcjonowania oraz wezwał do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji gminy. Zarzuty zostały formułowane m.in. w oparciu o zawiadomienie Prokuratora Okręgowego [...] o zawieszeniu w czynnościach służbowych burmistrza i jego zastępców oraz ustalenia Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] wskazujące na zagrożenie w wykonaniu zadań publicznych przez organy gminy. W odpowiedzi na wezwanie i postawione zarzuty Rada Miejska M. w dniu [...] czerwca 2009 r. przedstawiła swoje stanowisko. Stanowisko to nie zawierało programu poprawy sytuacji w gminie, a jedynie potwierdzenie zaistniałych faktów oraz stwierdzenie, że sytuacja w jakiej znalazła się gmina jest wynikiem nieodpowiedzialnej postawy burmistrza, który mimo zarzutów prokuratorskich i zastosowanego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych oraz apelu Rady Miejskiej, nie podał się do dymisji. Dymisja burmistrza wg Rady Miejskiej jest najlepszym i najszybszym rozwiązaniem dla gminy. Ponieważ burmistrz dymisji nie złożył, w tej sytuacji, zdaniem Rady Miejskiej, w obecnym stanie prawnym jedynym możliwym rozwiązaniem przywracającym skuteczność w wykonywaniu zadań publicznych przez gminę będzie zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Stanowisko takie Rada wyraziła także w apelu z dnia [...] czerwca 2009 r. Zawieszony w czynnościach służbowych Burmistrz Gminy M. na wezwanie nie odpowiedział. W ocenie organu nadzoru ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika negatywna ocena organów gminy M. co do możliwości poprawy sytuacji gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych. Kryterium ustawowe nierokującego nadziei na szybką poprawę oraz przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy obejmuje bowiem kwestię zdolności personalnej organów danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz ocenę podejmowanych w tym zakresie kroków przez organy gminy. Na powyższą ocenę organu nadzoru wpłynął również wynik doraźnej kontroli poprowadzonej, na wniosek Wojewody [...], przez Regionalną Izbę Obrachunkową [...]. Kontrolą objęto gospodarkę finansową w zakresie realizacji przez gminę w 2009 r. ustawowo nałożonych zadań publicznych przez organ wykonawczy gminy, skontrolowano także sprawozdania sporządzone przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła zagrożenia w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Brak organu wykonawczego uniemożliwia wprowadzenie zmian w budżecie gminy, co spowoduje, że gmina nie będzie wykonywać zadań publicznych. Z dniem wygaśnięcia umowy o pracę Sekretarza Gminy dysponowanie środkami pieniężnymi na rachunku bankowym budżetu gminy oraz na rachunkach bankowych Urzędu Miejskiego stanie się niemożliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie gmina M., działająca przez Radę Miejską w M. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącej, nie zachodziła przesłanka określona w tym przepisie, tj. nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez Radę Miejską w M. Skarżąca wskazuje na brak zarzutów dotyczących działania Rady Miejskiej. Postawione zarzuty dotyczą jedynie burmistrza, M. oraz utrudnień w funkcjonowaniu gminy w związku z jego sytuacją prawna. Zarzutami tymi nie można obciążać Rady Miejskiej. Ponadto Rada Miejska wskazała, iż radni złożyli wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania obecnego Burmistrza M. oraz podjęli uchwałę niezbędną do przeprowadzenia takiego referendum. Ponadto skarżąca podnosi, iż organ nadzoru dokonał błędnej wykładni przepisu art. 97 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż nie jest możliwe zawieszenie tylko jednego organu gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego w zakresie obejmującym prawa i obowiązki niniejszego organu. Tymczasem, zdaniem skarżącej, możliwość taka istnieje i wynika z wnioskowania a maiori ad minus. Skoro Prezes Rady Ministrów może zawiesić oba organy, to tym samym może zawiesić również jeden organ gminy i ustanowić zarząd komisaryczny w zakresie jego działania. Skarżąca wskazała na krótki termin do przedstawienia programu poprawy sytuacji gminy, sprzeczny z brzmieniem i celem przepisu art. 97 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zarzuciła również, iż organ nadzoru, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc naruszenia zasady prawdy obiektywnej, praworządności i jawności postępowania. W skardze podniesiono także naruszenie art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 1 Konstytucji, poprzez bezzasadne uniemożliwienie Radzie Miejskiej realizacji jej zadań. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących meritum sprawy należy omówić kwestię natury formalnej, związaną z dopuszczalnością skargi, mającą wpływ na ważność niniejszego postępowania. Gmina M. przedmiotem skargi do Sądu uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, podjęte w trybie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 3 tej ustawy, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5). Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zwłaszcza jej art. 11a wynika, że gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt/burmistrz/prezydent. Kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę jest to, że samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej, co wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina posiada zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w jej imieniu (art. 26 § 1 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy. Organ gminy nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny. W sprawie stwierdzić należy, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, a z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy, wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 44/09, z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji, gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu, to podmiot ten staje się generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna. Sama zaś rada gminy może skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego, dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy skarga nie może być wniesiona, jak w niniejszej sprawie przez organ wykonawczy gminy, bowiem Burmistrz Gminy M. został zawieszony w czynnościach służbowych. Stąd stwierdzić należy, że wniesienie skargi w imieniu gminy M. przez Radę Miejską w M., działającą poprzez przewodniczącego tej Rady, należało uznać za dopuszczalne. Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, prezes rady miejskiej, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie z tym, że przyczyną tego stanu było zawieszenie w czynnościach służbowych Burmistrza M. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1786/09, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż użycie przez ustawodawcę zwrotu "organy gminy" oraz koniunkcji "do czasu wyboru rady gminy oraz wójta" jednoznacznie oznacza, że zawiesić można jedynie oba organy jednocześnie a przesłanką zastosowania tego środka nadzoru jest przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez oba organy (m.in. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Oficyna, Warszawa 2009, s. 415, M. Jerominek, Zawieszenie wójta w wykonywaniu zadań i kompetencji, Administracja, Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2007/2.S.67, P. Chmielnicki, Nadzór nad działalnością gminną, w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004.S.568, W. Kisiel, w: Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, red. W. Kisiel, Warszawa 2006, s.415). Ma zatem rację Prezes Rady Ministrów, gdy podnosi jedność systemu organizacyjnego gminy. W myśl art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Jeśli gmina jako jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje zadań publicznych, a taka sytuacja nie rokuje nadziei na szybką poprawę i stan braku skuteczności przedłuża się, to zawieszenie obu organów gminy jest uzasadnione, także wtedy gdy "winę" za ten stan ponosi głównie jeden z nich. Paraliż w funkcjonowaniu organu wykonawczego w konsekwencji musi rzutować na wykonywanie zadań przez organ stanowiący, organy te są bowiem funkcjonalnie zespolone. Organ wykonawczy gminy – wójt, burmistrz, prezydent wykonuje bowiem uchwały rady gminy (jego działanie jest zatem w jakimś sensie pochodną działania rady gminy), ale także przygotowuje projekty uchwał a jego działalność podlega kontroli rady gminy. Niemożność funkcjonowania organu wykonawczego gminy nie pozostaje zatem bez wpływu na funkcjonowanie organu stanowiącego w zakresie wykonywania zadań publicznych. Nie jest zatem uprawniona wykładnia ściśle rozgraniczająca działanie obu organów gminy i praktycznie zaprzeczająca istocie środka nadzoru określonego w art. 97 u.s.g., środka którego zastosowanie powiązane zostało z niewykonywaniem (lub nieskutecznym wykonywaniem) zadań publicznych przez organy gminy, traktowane jako system wzajemnie powiązany. Za nieuprawnioną należy uznać także interpretację art. 97 u.s.g., która prowadzi w istocie do odrzucenia kryterium legalności przy stosowaniu tego środka nadzoru. Niezależnie bowiem od wątpliwości podnoszonych w doktrynie "przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", choć wymaga także oceny o charakterze celowościowym, oznacza w rzeczywistości naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw (wynika to jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego) i tym samym konieczność stosowania także (a raczej przede wszystkim) kryterium legalności. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organ wykonawczy gminy, bez nadziei na szybką poprawę uzasadniał zastosowanie środka nadzoru przewidzianego w art. 97 ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie jest niewątpliwe, iż przesłanki z powołanego przepisu zostały spełnione. Stan niewykonywania zadań publicznych zaistniał na długo przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego. Z postanowienia Prokuratora Okręgowego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec T. D. środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, polegających na pełnieniu funkcji Burmistrza Gminy M., wynika, iż w stosunku do tej osoby był zastosowany środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Zatem zarzut zakreślenia zbyt krótkiego terminu na przedstawienie programu naprawczego i nieuwzględnienia stanowiska Rady Miejskiej, które w ocenie organu nadzoru, nie zawierało programu poprawy sytuacji w gminie, nie jest uzasadniony. W ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów nie naruszył obowiązującego prawa w przedmiocie zawieszania organów gminy M. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla gminy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.