II SA/Wa 1466/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. J. (ur. [...] października 1951 r.) z dnia [...] marca 2014 r., odmówił przyznania wymienionemu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący w wieku [...] lat stał się całkowicie niezdolny do pracy i posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 16 lat 8 miesięcy i 25 dni. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat składkowych i nieskładkowych, nie udowodnił żadnego z tych okresów, a w latach 1974 – 1980 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem ogólnym. Niezależnie od powyższego, z dniem [...] kwietnia 1997 r. zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] maja 2013 r., tj. przez ponad 16 lat, nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium do przyznania świadczenia. We wniosku z dnia [...] maja 2014 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że złożył wszystkie dokumenty do organu dotyczące okresów składkowych i nieskładkowych za lata 1974 – 1980 (praca na gospodarstwie rodziców – dokumenty z KRUS), natomiast w pozostałym okresie nie pracował, ponieważ miał problemy zdrowotne. Z kolei od roku 2011 do 20 maja 2013 pracował w ramach zatrudnień interwencyjnych w Urzędzie Gminy M., zaś aktualnie jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że przez szczególną okoliczność uważa się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli tej osoby. Ponadto, do stażu pracy aktualnie doliczono okres ubezpieczenia od 2 grudnia 2013 r. do 9 grudnia 2013 r. z tytułu wykonywania umowy agencyjnej lub zlecenia, a zatem udokumentowany okres ubezpieczenia wynosi 16 lat 9 miesięcy i 3 dni. Stąd też nadal nie został udowodniony okres 5 lat składkowych i nieskładkowych w 10-leciu przed dniem postania całkowitej niezdolności do pracy oraz przed złożeniem wniosku. Natomiast wykonywanie prac społecznie użytecznych na terenie gminy M. w okresach od 1 lutego 2011 r. do 31 listopada 2011 r., od 1 lutego 2012 r. do 30 listopada 2012 r. oraz od 1 lutego 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. nie mogą zostać uwzględnione, gdyż od uzyskiwanego wynagrodzenia nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. W dalszej części stwierdzono, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia w latach 1967 – 1980, tj. w okresie przypadającym przed objęciem obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników domowników pracujących w gospodarstwie rolnym nie może zostać uwzględniony do stażu pracy, mającego wpływ na ustalenie prawa do renty, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, przy ustalaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy uwzględnia się wyłącznie okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za których opłacono składki. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że orzeczenie lekarza orzecznika jest dla organu wiążące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. J. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że starał się podjąć zatrudnienie, ale nie mógł tego uczynić ze względu na bezrobocie mimo zgłaszania gotowości do podjęcia pracy. Nie jest też jego winą, że od wynagrodzenia od pracy społecznej nie odprowadza się składek na ubezpieczenie społeczne. Próbował on ponadto podjąć pracę, ale nikt nie zwracał uwagi na osobę w jego wieku. Ponadto nie wnosił on sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, bowiem ucieszył się, że uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że wykazany już wyżej okres ubezpieczenia na 43 lata aktywności zawodowej jest niewystarczający, zaś wykonując prace społecznie użyteczne na terenie gminy, nie odprowadzał od swego wynagrodzenia składek na ubezpieczenie społeczne ani też na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast poza rejestracją w charakterze bezrobotnego, nie wykazywał się żadną aktywnością w poszukiwaniu pracy, zaś wcześniej podejmował prace bez ubezpieczenia, a potem zatrudniał się na umowy cywilno – prawne i w trakcie takiej pracy uległ wypadkowi, zaś ze względu na brak ubezpieczenia, nie nabył prawa do odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powyższego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, zaś brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przez prawie 17 lat był ubezpieczonym w rozumieniu ustawy emerytalnej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania. Ponadto ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast pozostaje, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez skarżącego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ustawy i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18 – miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide:. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Skarżący na przestrzeni [...] lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 16 lat 9 miesięcy i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat składkowych i nieskładkowych, nie udowodnił żadnego z tych okresów. Ponadto w okresie aktywności zawodowej posiada on przerwę w wykonywaniu pracy wynoszącą ok. 26 lat. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Niezależnie od powyższego dodać należy, że powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego, czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy czy też nie. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Chodzi zatem o przedstawienie dowodów, które potwierdzą fakt odmowy zatrudnienia w danym dniu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to strona zobowiązana jest wskazać organowi dowody świadczące o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności, bowiem organ nie może szukać takich dowodów nie mając o nich żadnych konkretnych danych, a więc niejako "po omacku". Prezes ZUS powinien zasadniczo dowody zweryfikować i je ocenić, zaś skarżący takich dowodów nie ma. Oceny tej nie zmienia duże bezrobocie występujące w regionie, w którym zamieszkuje skarżący, gdyż dokonując analizy ostatnich chociażby ostatnich 10 lat trudno uznać, by w tak długim okresie czasu niemożliwym było znalezienie zatrudnienia w miejscu stałego zamieszkania lub poza nim. Stąd też trudna sytuacja na rynku pracy nie stanowiła szczególnej okoliczności, która uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 września 2005 r., I OSK 92/05, w warunkach poważnego bezrobocia w kraju znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, których stan zdrowia pogarsza się, mogłaby w trybie powołanego art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji, wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych: "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie został usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego nie może być uznana za spełnioną i – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, jednakże sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.