II SA/Wa 1468/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. 2) zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Miejski Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., działając na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie przyznania J.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że w § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie, emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67), do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. We wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., J.S. podniósł, że sam fakt uchylenia przedmiotowego § 8, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż nowa regulacja nie zawierała postanowień co do losu decyzji wydanych przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Zatem treść decyzji nr [...] pozostaje w sprzeczności z normą zawartą w przepisie, na który powołał się organ. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wygaszającej decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazał, iż Komendant Miejski Policji w S. swoją decyzją nr [...] dostosował wcześniej wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie omawianego równoważnika, do aktualnego stanu prawnego spowodowanego uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który zezwalał na jego wypłatę emerytom i rencistom policyjnym. Stwierdził również, że świadczenia takiego nie przewiduje także ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a takich uprawnień nie można domniemywać, jak orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt V 4/08). Ponadto organ wskazał, że nie stanowiła i nie stanowi nadal podstawy do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytowi lub renciście policyjnemu, ustawa o Policji. Konkludując, Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził, iż w sprawie brak jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., a w szczególności nie sposób uznać, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do wykładni tego pojęcia tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. zarzucił jej wydanie w oparciu o błędnie przyjęte podstawy prawne wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., błędne wnioskowanie z wykładni gramatycznej § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W związku z tym wniósł o jej uchylenie w całości, bądź jej zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponowił argumentację, iż uchylenie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (stanowiących podstawę kompetencyjną do wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), skutkowało bezpośrednio utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do tego świadczenia przez emerytów i rencistów policyjnych. Zaszła więc konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymywania tego równoważnika, co oznacza obowiązek eliminowania z obrotu prawnego decyzji go przyznających. W ocenie organu zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie w oparciu o przepis art. 162 § 1 k.p.a., gdyż przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a więc spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o jego przyznaniu. Ponadto działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, nie mogłoby być uznane za przestrzeganie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, za wygaśnięciem decyzji przemawiał interes społeczny rozumiany jako działanie na podstawie przepisów prawa. Tym samym nie sposób przyjąć, jak podał organ, iż decyzja wygaszająca została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J.S. zarzucił jej rozstrzygnięcie w oparciu o błędnie przyjęte podstawy prawne przez zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który nie stanowi samoistnej przesłanki bezprzedmiotowości, podczas gdy przepisy szczególne, tj. znowelizowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., nie przewidują skutku bezprzedmiotowości decyzji poprzez wygaśnięcie uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Z uwagi na wskazane zarzuty, wniósł o jej uchylenie w całości, bądź zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za lata 2006-2009. W uzasadnieniu konsekwentnie podtrzymał swoją argumentację zawartą m.in. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i stwierdził, że stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie nakazywał żaden przepis rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r., a ponadto organy nie uzasadniły w sposób jasny i przekonujący zaistnienia interesu społecznego. Nie odniosły się również, wskazując na interes społeczny, do słusznego interesu strony, który w takim przypadku został rażąco naruszony. Skarżący powołał się przy tym na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/GL 434/06 oraz NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przesłanki nieważności. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Ponadto obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, lecz także, czy nie miały miejsca inne naruszenia objęte art. 156 § 1 k.p.a., albowiem nie jest on związany w tego typu postępowaniu żądaniem strony (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32). W rozpoznawanej sprawie zaś, wszczętej wnioskiem J.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wygaszającej decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r., przyznającej zainteresowanemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w B. jako organ I instancji, jak też Komendant Główny Policji jako organ odwoławczy, oprócz lakonicznego odniesienia się do przesłanek nieważności, w swoich rozstrzygnięciach podjęli próbę konwalidowania decyzji wygaszającej prawo do równoważnika. Tym samym więc, wbrew ustalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowisku piśmiennictwa, rozstrzygały co do istoty sprawy, w szczególności poprzez wykazywanie, iż to interes społeczny obok bezprzedmiotowości decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika, przemawiał za stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia art. 162 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż zgodnie z tym przepisem, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na jej podstawie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w ślad za tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. , I OSK 953/07, Lex nr 489773). W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość." Akceptując w pełni wyrażone wyżej poglądy i przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że samo uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), na którym oparte było prawo do pobierania tego świadczenia, dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 226, poz. 2246) z dniem 1 stycznia 2006 r., niepołączone z przewidzianym w tych przepisach wprost cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji je przyznających, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy wygaszenia decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. Ponadto organ wygaszający przedmiotową decyzję nie wykazał, by takie jego działanie podyktowane było interesem społecznym jako przesłanką, konieczną, obok ewentualnej bezprzedmiotowości, przewidzianą w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bo o interesie strony nie można przecież w tej sytuacji mówić. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Miejskiego Policji w S. wspomnianej decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej, w art. 162 § 1 k.p.a. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym wskazaną decyzją wygaszającą obowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym podnieść, że nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca, gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Należy ponadto zauważyć, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, obowiązany jest do jej oceny pod kątem wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Winien w związku z tym zbadać również, czy organ administracji publicznej, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność innej decyzji administracyjnej, był właściwy do orzekania w tym przedmiocie. Natomiast w niniejszej sprawie, tak Komendant Wojewódzki Policji w B., jak i Komendant Główny Policji, nie wyjaśnili, z czego wynika właściwość Komendanta Miejskiego Policji w S. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podjętej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., skoro zgodnie z treścią art. 162 § 1 zd. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Odnosząc się do wniosku skarżącego o "orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie uznania istnienia prawa do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2009", trzeba stwierdzić, iż stosownie do powołanego na wstępie przepisu art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kompetencje sądu administracyjnego ograniczone są jedynie do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę ponownie, organy zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania pod kątem wszystkich przesłanek nieważności oraz wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wykładni przepisu art. 162 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.