II SA/Wa 1471/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zw. dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu: a) zażalenia K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że "Strona jest beneficjentem świadczeń pieniężnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w tym przedmiocie prawa przyznanego stronie ostateczną, niepodważalną i wykonalną w administracji decyzją administracyjną, tym samym jest upoważniony żądać od właściwego organu Policji wypłaty tych świadczeń pieniężnych wstrzymanych do wypłacania w związku ze zwolnieniem ze służby z prawem do policyjnej emerytury, wobec wstrzymania naliczania i wypłacania tych należności pieniężnych bez podstawy prawa materialnego"; b) zażalenia K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że: "Strona w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z prawem do policyjnej emerytury przyznanym w dacie zwolnienia z art. 69 ustawy o Policji, nie utraciłem prawa do świadczeń pieniężnych równoważnika za brak lokalu, tym samym wstrzymanie stronie wypłat tych świadczeń nastąpiło bez podstawy prawa materialnego i nie wypłacanie tych świadczeń skutkuje naruszenie w administracji wprost art. 32 Konstytucji"; c) w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. o sygn. akt II SA/Wa 807/23; orzekł o połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania oraz utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte po wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 807/23 uchylającym decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r., nr. [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w połączonych sprawach "postanowień" nr [...] i nr [...], którymi odmówiono wydania zaświadczeń. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że w sprawie należało wydać orzeczenie w formie postanowienia, gdy tymczasem organ wydał orzeczenie w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły również przesłanki do umorzenia postępowań. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant orzekł w sprawie ponownie. W całości podzielił stanowisko organu I instancji co do meritum wniosku strony, przy czym podstawy do połączenia spraw do wspólnego rozpoznania znalazł w stanie faktycznym i prawnym sprawy oraz zasadach ekonomiki procesowej (wobec dziesiątek wnoszonych przez skarżącego, jednakowych co do istoty sprawy, wniosków o wydanie zaświadczenia). Skargę na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. złożył K. J.. Skarżący wniósł o jego uchylenie z uwagi na to, że jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia. Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia należy zaznaczyć, że zostało ono wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 807/23 uchylającym decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższego wynika, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko organ, lecz także sąd, albowiem ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania tą oceną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną w warunkach określonych przepisem art. 153 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on ponownie orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem prawnym, lecz jest zobowiązany pogląd ten uwzględnić w pełnym zakresie. W tym – co oczywiste – w zakresie odnoszącym się do zgodności z nim ponownie zaskarżonego działania organu administracji, albowiem w równym i takim samym stopniu – jeżeli nie przede wszystkim – adresatem ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu pierwotnie wydanego prawomocnego wyroku, jest również organ. Co przy tym nie mniej istotne, związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego – co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską – a ponadto, podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08), jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i – co mniej istotne – stanu faktycznego sprawy. W tej mierze odwołać się należy do ocen prawnych oraz stanowiących ich konsekwencję wskazań co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 807/23, którym Sąd ten uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wobec istoty spornej w sprawie kwestii przypomnienia wymaga więc, że z przywołanego uzasadnienia wyroku wynika, że "Istota sprawy sprowadzała się do oceny zasadności umorzenia postępowania zażaleniowego, prowadzonego wobec wydanych przez organ I instancji postanowień o odmowie wydania zaświadczeń o żądanej treści. W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sprzeczne między stronami i nie budzi wątpliwości na podstawie akt administracyjnych sprawy, iż wnioskami z [...] i [...] stycznia 2023 r. wnioskodawca wystąpił do organu I instancji o wydanie opisanych wyżej zaświadczeń. Orzekając w sprawie organ I instancji postanowieniami nr [...] i [...] postanowił o odmowie wydania zaświadczeń o żądanej przez wnioskodawcę treści. Natomiast organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek zażaleń złożonych na ww. postanowienia, orzekł decyzją o umorzeniu postępowania wobec wyżej wymienionych postanowień. (...). Treść sentencji zaskarżonej decyzji wskazuje, iż KGP umorzył postępowanie w sprawie postanowień. Zatem zarówno forma prawna rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu zażaleń na postanowienia, jak i sentencja podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nie odpowiada regulacji art. 144 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać trzeba, że podstawę prawną decyzji KGP stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 105 k.p.a. Konsekwentnie zatem postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze postanowienia. W ocenie Sądu niewątpliwym jest, że na etapie postępowania zażaleniowego w sprawie nie zaszły żadne okoliczności, które czyniłyby wnioski skarżącego, złożone w trybie art. 217 k.p.a., bezprzedmiotowymi w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wnioskował on o wydanie - w ramach uproszczonego i odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym – zaświadczeń o określonej treści. Nieprawidłowo więc organ odwoławczy rozpoznał sprawę w postępowaniu zażaleniowym, nie odnosząc się do zarzutów skarżącego w sposób merytoryczny." Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ponownie orzekając w sprawie organ administracji publicznej – nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku. O naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. trzeba bowiem wnioskować na podstawie analizy treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zestawieniu z treścią przywołanych ocen prawnych oraz wskazać co do dalszego postępowania. Podkreślając na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przywołane powyżej przesłanki uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 807/23, w relacji do powodów uchylenia pierwotnie wydanej w sprawie decyzji Komendanta Głównego Policji, istota rzeczy – wobec pierwotnie stwierdzonych deficytów postępowania – wyrażała się również w potrzebie odniesienia się do zarzutów skarżącego w sposób merytoryczny. Konfrontując powyższe ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu aktualnie kontrolowanego postanowienia należy przede wszystkim stwierdzić, że nie może być ono uznane za prawidłowe przede wszystkim z tego powodu, że nie koresponduje ono z przywołaną ocenę prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Jest to, aż nadto oczywiste, w sytuacji gdy Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie poprzestał na takim sformułowaniu, tj.: "W całości podzielił stanowisko organu I instancji co do meritum wniosku strony". Cytowane stwierdzenie Komendanta Głównego Policji bez wątpienia sprzeciwia się normie wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać by Komendant Główny Policji zrealizował adresowane do niego wskazania co do dalszego postępowania. Mianowicie, by w ponownie prowadzonym postępowaniu zostały usunięte pierwotnie stwierdzone deficyty tego postępowania. W świetle przedstawionych argumentów zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, albowiem wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa stanowi dostateczną podstawę jego uchylenia, jako niezgodnego z prawem. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.