II SA/Wa 1475/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P.B. decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), informacji kiedy nawiązano stosunek pracy w Urzędzie Gminy [...] z J.P. oraz U.B.oraz na jakich stanowiskach osoby te pracowały i w jakim okresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, następnie stwierdził, że osoba pełniąca funkcję publiczną to osoba, która podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów oraz że osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych czy technicznych nie pełnią funkcji publicznych. Samorządowe Kolegium odwoławcze podało, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. z 2011 r. poz. 173), funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej (lub z jego upoważnienia) albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ, natomiast ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r., poz.1600 ze zm.) w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] stycznia 2020 r. stwierdził, że do zakresu obowiązków tych osób nie należy przygotowywanie ani wydawanie decyzji administracyjnych. W konsekwencji, zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych informacji publicznych Kolegium dodało, że w myśl art. 94 pkt 9a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320), pracodawca obowiązany jest prowadzić dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, przy czym obowiązek ten został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. nr 62, poz. 286). Przepisy te są w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 ze zm.) "przepisami odrębnych ustaw" odnoszących się do przetwarzania danych i mają przed ustawą pierwszeństwo stosowania jako regulacja przewidująca "dalej idącą" ochronę tych danych. P.B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. podniósł, że organ niezasadnie przyjął, że U.B. i J.P. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, tylko dlatego, że nie wydają decyzji administracyjnych. Skarżący podał, że U.B. jest Kierownikiem Biura Rady Gminy [...], jest to stanowisko urzędnicze, a nie usługowe czy pomocnicze. J.P. jest zatrudniona na stanowisku inspektora ds. administracyjnych i jest to również stanowisko urzędnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej przez P.B. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko organu I instancji (Wójta Gminy [...]), że nie ma podstaw do udostępnienia skarżącemu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o tym, kiedy nawiązano stosunek pracy w Urzędzie Gminy [...] z J.P. oraz U.B. oraz na jakich stanowiskach osoby te pracowały i w jakim okresie, ponieważ stwierdził, że osoby te nie przygotowują projektów decyzji ani nie wydają decyzji, a w konsekwencji nie pełnią funkcji publicznych. Zdaniem Sądu, zaprezentowana przez organy obu instancji w niniejszej sprawie wykładnia osoby pełniącej funkcję publiczną, nie jest prawidłowa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Katalog z art. 115 § 13 k.k. ma bowiem charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarzadzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych. Z powyższego wynika, że orzecznictwo sadow administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Sądu założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując tę część rozważań przyjąć należy, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae – ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesadzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA: z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14; z 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14). W świetle powyższych wywodów za pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., uznać należy nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze samorządu, czy też pracowników wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (wójta, burmistrza, prezydenta), ale także innych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy też osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników Urzędu nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.). Sąd zwraca uwagę, że pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne może być art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna, biurowa, techniczna, stanowiska inspektora, stanowiska podinspektora czy referenta zostały zakwalifikowane jako stanowiska urzędnicze, natomiast stanowisko kierownika referatu czy biura jest stanowiskiem kierowniczym urzędniczym. Organy powinny uwzględnić ponadto regulacje zawarte w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...] , który m. in. określa zadania poszczególnych referatów i biur oraz ich kierowników i wreszcie dokumenty zawierające informacje o zakresie obowiązków M.P. i U.B. Jak już powiedziano, organ odwoławczy, oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu organu I instancji, że "w uzasadnieniu (...) decyzji organ I instancji wskazał, iż do zakresu obowiązków tych osób nie należy przygotowywanie decyzji ani wydawanie decyzji", przy czym nie dysponował jakimikolwiek dokumentami dotyczącymi zakresu obowiązków M.P. i U.B. To zaś prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło ponadto art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odpowiedź na pytanie, czy określona osoba jest osobą pełniącą funkcję publiczną ma zasadnicze znaczenie dla oceny tego, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Według art.6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p., udostępnieniu polega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym ich organizacji, organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ustalenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza jeszcze jednak, że żądana informacja publiczna może zostać udostępniona wnioskodawcy, z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Do ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13 wywiódł, że ustawa o ochronie danych osobowych nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a obie regulacje są ze sobą skorelowane. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej. Na zakończenie należy wyjaśnić, że Sąd, dokonując kontroli decyzji, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego, gdyż jest uprawniony do kontroli tego rodzaju ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym uzasadnieniu, mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie może przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.