II SA/Wa 1476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina L. postanawia – umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie – Rada Miejska w L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5c pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), podjęła w dniu [...] października 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina L., mocą której uchwalono m.in., co następuje: § 1 1. Ustala się, że dodatkowe świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, pobierana jest opłata w wysokości 2,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową pobytu dziecka w przedszkolu. 2. Dodatkowe świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, udzielane przez przedszkole publiczne poza czasem podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmują zajęcia ogólnorozwojowe, w szczególności: a) rozwijające zdolności twórcze dzieci i wspierające ich indywidualne zainteresowania; b) zajęcia relaksacyjno – wyciszające; c) zabawy tematyczne w grupie i małych zespołach; d) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych; e) gry, zabawy i ćwiczenia ruchowe; f) zajęcia opiekuńcze wspierające dzieci w czynnościach samoobsługowych; g) przygotowanie miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku; h) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w przedszkolu oraz na placu zabaw. 3. Opłata, o której mowa w ust. 1, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych na zlecenie rodziców. 4. Ustala się miesięczną opłatę za dodatkowe świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, skalkulowaną na podstawie stawki, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przez rodzica/prawnego opiekuna liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. 5. Opłata pobierana jest za dany miesiąc z góry do dnia 15 każdego miesiąca. 6. Opłata, o której mowa w ust. 1, podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne, za każdy dzień absencji w miesiącu poprzednim. § 2 Zakres świadczenia oraz termin i tryb wnoszenia opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole, o którym mowa w §1 pkt 2, określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem Przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez fakt, że regulacje § 1 ust. 1 i § 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia, a to : – poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały jednej stałej opłaty w wysokości 2,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową pobytu dziecka w przedszkolu za dodatkowe świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń; – poprzez ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały, że zakres świadczenia oraz termin oraz tryb wnoszenia opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole, o którym mowa w § 1 ust. 2 tejże uchwały określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem Przedszkola, a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka. W uzasadnieniu wskazał, że opłata w wysokości 2,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zegarową dodatkowych świadczeń jest wadliwe i w istotny sposób narusza prawo, bowiem prowadzi do uznania, że ustanowiona przez Radę Miejską w L. opłata ma w swojej istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej. W żaden sposób nie jest ona uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Podstawową cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Należy przez to rozumieć, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia jakie oferuje przedszkole nie może być zatem dowolna. Winna być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i jednocześnie logicznie uzasadniona. Musi precyzyjnie określać poszczególne świadczenia jakie oferuje przedszkole publiczne, co się na takie opłacone świadczenie składa, jak również powinna określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna. Konieczność takiego uregulowania płynie z faktu umożliwienia rodzicom dziecka przejrzystości przy podejmowaniu decyzji co do korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Co za tym idzie ogólnikowa i sztywna wysokość opłat za każdą godzinę, jednakowa dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Gminę L. nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń. Jest to niezależne od tego, czy dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli korzystało, to w jakim wymiarze. Należność taka stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Generalizowanie w taki sposób świadczeń poprzez niedostarczanie precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne. Ponadto regulacja § 2 zaskarżonej uchwały narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, jak również normę zawartą w art. 94 Konstytucji, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska w L. miała jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, a przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji Rady Miejskiej nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części kompetencji na rzecz innego podmiotu i dotyczy to zarówno określenia zakresu świadczeń, jak też zasad ich pobierania. Ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały zasady, że korzystanie z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi reguluje umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem Przedszkola, a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka wykracza poza ustawowe upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy stanowi, iż organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, zaś według tego ostatniego przepisu, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast Rada Miejska w L., uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, określiła jednoznacznie, iż opłatę tę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych, tj. poza czasem podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Oznacza to, że Rada Miejska w L. jednoznacznie określiła również, iż w ramach tych zajęć nie będzie realizowana podstawa programowa i enumeratywnie wymieniła, jakie świadczenia będą realizowane w trakcie każdej, odpłatnej godziny. Jak zatem widać, w ramach odpłatnych godzin przedszkole publiczne będzie świadczyło wymienione świadczenia opiekuńczo-wychowawcze i w sposób czytelny je określono. Ponadto przepis § 2 wskazuje jedynie, iż każdy rodzic, podejmując decyzję o korzystaniu przez jego dziecko ze świadczeń dodatkowych, winien w umowie zawieranej z dyrektorem przedszkola zadeklarować zakres świadczeń, a więc liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu oraz zobowiązać się do wnoszenia opłat w określonym terminie i trybie, na co wskazuje treść § 2 uchwały i zawrzeć w tym zakresie indywidualną umowę. W piśmie z dnia 7 października 2013 r. Prokurator Rejonowy w W. cofnął skargę, wskazując że stan prawny przywołany w skardze, a w szczególności przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w kontekście aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności zawartej w judykacie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12, wskazują na niezasadność argumentów przytoczonych w skardze z dnia 28 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że cofnięcie skargi jest rezygnacją strony z kontynuowania wszczętego przez nią postępowania przed sądem administracyjnym. Cofnięcie skargi może mieć zarówno formę pisemną, jak i ustną złożoną do protokołu rozprawy (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 159). Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające skuteczność cofnięcia skargi, o których mowa w art. 60 P.p.s.a. Skoro zaś przesłanki te nie wystąpiły, Sąd jest cofnięciem skargi związany. Zgodnie z art.161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.