II SA/Wa 1477/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant sekr. sąd. – Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi T.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu na lokal o większej powierzchni oraz umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych na najem lokalu na czas nieoznaczony w trybie zamiany lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku T. G. o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na lokal o większej powierzchni, działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) i § 24 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d) uchwały Nr LVIII/l 751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm. ) uchwalił, co następuje: § 1. Odmawia się zakwalifikowania Pani T. G. do zamiany zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na lokal o większej powierzchni oraz umieszczenia w/w na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony w trybie zamiany lokali. § 2. 1. Wykonanie uchwały powierza się Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. 2. Nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Członkowi Zarządu Dzielnicy [...] W. sprawującemu zwierzchni nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. § 3. Wykonanie uchwały powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty jej podjęcia. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podano, że skarżąca jest najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2014 r. i wystąpiła z wnioskiem o zamianę powyższego lokalu na lokal o większej powierzchni. Omawiany lokal znajduje się na pierwszym piętrze w budynku z windą, składa się z 2 pokoi o powierzchni 21,99 m2 i wnęki kuchennej, powierzchnia użytkowa wynosi 34,95 m2. W lokalu zamieszkują dwie osoby, tj. skarżąca wraz z synem L. K. i powierzchnia mieszkalna na 1 osobę zamieszkującą wynosi 10,99 m2, zaś obowiązujące kryterium metrażowe kwalifikujące do zamiany lokalu wynosi nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Skarżąca motywuje swój wniosek trudną sytuacją mieszkaniową i zdrowotną oraz została uznana przez lekarza orzecznika ZUS za osobę częściowo niezdolną do pracy, która została spowodowana stanem narządu ruchu. W przedmiotowej sprawie nie mają zatem zastosowania przepisy § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.), które wyłączają stosowanie § 4 pkt 1 (kryterium metrażowego) w stosunku do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, bowiem nie ma związku między stanem zdrowia skarżącej, a jej warunkami mieszkaniowymi. Zaznaczono, że skarżąca została uznana za osobę niezdolną do pracy częściowo z powodu stanu narządu ruchu i zamieszkuje z synem w 2 pokojowym lokalu położonym na pierwszym piętrze w budynku z windą, co nie powinno być przeszkodą w normalnym funkcjonowaniu i zamieszkiwaniu jej w tym lokalu. W związku z powyższym nie spełnia ona kryteriów określonych w przepisie § 4 pkt 1 uchwały, do stosowania którego odsyła § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d. Dalej wskazano, że średni miesięczny dochód wnioskodawczym na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 524,75 zł., a obowiązujące kryterium dochodowe w gospodarstwie wieloosobowym w dniu złożenia wniosku wynosiło 2253,95 zł (minimum dochodowe zostało zwiększone o 60% na podstawie § 5 ust. 3a uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy), zaś wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i stwierdziła, że przytoczone w uchwale normy prawne naruszają jej prawa do bezpiecznego życia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] organ odpowiedział skarżącej na wezwanie do naruszenia prawa i wskazując na argumentację zawarta już w uchwale z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdził, że nie ma możliwości dokonania zamiany zajmowanego lokalu na inny, większy lokal mieszkaniowy z mieszkaniowego zasobu [...] W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną uchwałą i podała, że organ nie uwzględnił pogorszającego się u niej stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że z treści § 22 ust. 5 uchwały wynika, iż uzyskane informacje w toku analizy (m.in. dobre warunki mieszkaniowe u wstępnych), mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym i w tej sytuacji skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczana oraz merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wskazał, iż uchwała Zarządu Dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi do Sądu przez skarżącą T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], zostało poprzedzone w dniu [...] lipca 2015 r. bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z dyspozycją art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.). Spełnione zostały tym samym warunki formalne do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Uchwała ta zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej podjęcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu poprzedzającym zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, choć w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Nr 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego aktu z zakresu administracji publicznej. Jako podstawę prawną odmowy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego wskazano § 24 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d) uchwały Nr LVIII/l 751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d), w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zamianę na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, jeśli spełnione są kryteria określone w § 4, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 3a. Stosownie zaś do treści § 4, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Jednakże w myśl § 5 ust. 2 pkt 3 lit a), postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej niepełnosprawność wnioskodawcy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że niewyrażenie przez organ zgody na umieszczenie skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu spowodowane było faktem, że nie ma związku między stanem jej zdrowia a warunkami mieszkaniowymi, mimo że została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy z powodu stanu narządu ruchu. Z tego mianowicie powodu, że zamieszkuje w budynku z windą i co nie powinno być przeszkodą w normalnym funkcjonowaniu i zamieszkiwaniu jej w tym lokalu. Rzecz jednak w tym, że organ przede wszystkim nie podjął się oceny, poza wskazaniem jedynie na windę w budynku, jakie warunki mieszkaniowe występują w lokalu mieszkalnym skarżącej i nie dokonał jakiekolwiek analizy, czy te warunki stawiają ją w trudnej sytuacji do jej stanu zdrowia z uwzględnieniem rodzaju schorzenia i stopnia niepełnosprawności. Bezspornym bowiem jest, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2004 r., uznano T. G. za częściowo niezdolną do pracy z uwagi na schorzenia narządu ruchu. Nie budzi również wątpliwości fakt, że u skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], stwierdzono umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jednakże w zaskarżonej uchwale organ w żadnym stopniu nie uwzględnił tego ostatniego faktu, a jest to o tyle istotne, że w § 5 ust. 2 pkt 3) lit. a) nie wskazano stopnia niepełnosprawności. Ponadto organ w ogóle nie dokonał oceny, że w orzeczeniu tym stwierdzono, iż skarżąca porusza się przy pomocy kul łokciowych. Jest to o tyle istotne, że do oceny warunków mieszkaniowych pod katem sytuacji zdrowotnej, nie jest wystarczające ustalenie, iż w budynku znajduje się winda. Wszak skarżąca w części opisowej wniosku wskazała, że aktualnie zajmowany lokal mieszkalny, a konkretnie drugi pokój "ogranicza możność swobodnego poruszania się, zaś kuchnia o pow. 09,53 m² wyklucza bezpieczne poruszanie i przebywanie oraz przedpokój (...) Większy metraż pokoju, kuchni, osobne WC i balkon jest ważną kwestią, bym razem z synem – uczeń – żyła każdego dnia i nocy bezpiecznie i spokojnie bez lęku że mogę doznać uszczerbku na zdrowiu i życiu. To ważne". Tymczasem organ w uzasadnieniu uchwały, całkowicie pominął ową kwestię absolutnie się nie odnosząc do tego faktu i nie podjął się analizy funkcjonowania skarżącej w lokalu mieszkalnym w powiązaniu do stopnia jej niepełnosprawności. Reasumując, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów § 5 ust. 2 pkt 3) lit 3) uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem organ nie wyrażając zgody na umieszczenie skarżącej T. G. na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, nie poddał w ogóle jakiejkolwiek analizie warunków mieszkaniowych w lokalu zajmowanym przez skarżącą w zestawieniu z jej trudna sytuacją zdrowotną obejmującą niepełnosprawność. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy materialne zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano i w konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną, tj. mając na względzie wskazane już wyżej przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób pełny i wszechstronny podda wnikliwej analizie możliwość zamieszkania skarżącej w dotychczasowym lokalu mieszkalnym, bądź nie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.