II SA/Wa 148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. S. kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie pięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 r., którą odmówił M. S. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których M. S. nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego. Takie okoliczności zdaniem organu nie zostały udowodnione. Z akt rentowych wynika, iż na przestrzeni 45 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawczyni udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy, uwzględniony do wysokości 1/3 udowodnionego okresu składkowego wynoszący 15 lat i [...] dni. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podniósł, iż świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na FUS. Zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku, powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (wyrok NSA z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt II SA 249/01). Sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Jakkolwiek art. 83 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych (wyjątkowych). O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe). Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć trudności w znalezieniu formalnego zatrudnienia. Organ wskazał, iż wykonywanie przez wnioskodawczynię pracy tzw. "na czarno" nie uniemożliwiało jej założenia działalności gospodarczej i opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z tego tytułu. Skoro wnioskodawczyni tego nie uczyniła, świadomie pozbawiła się ubezpieczenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana wadliwie na skutek skoncentrowania się przez organ na okresie, kiedy nie prowadziła zarejestrowanej działalności przy jednoczesnym pominięciu okresu, w którym pracowała (tj. od [...] grudnia 1990 r. do [...] listopada 1998 r.) oraz okresu, kiedy jej praca, jako niani, była prowadzona całkowicie legalnie i jako taka musiała zostać zaprzestana po wystąpieniu pierwszych symptomów stwierdzonej orzeczeniem lekarskim [...]. Skarżąca wskazała również, iż do wypełnienia wymogów wynikających z art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zabrakło jej niewiele ponad 5 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, na skutek których M. S. nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nadto organ wskazał, iż skarżąca na przestrzeni lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodniła zaledwie łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 15 lat i [...] dni okresów składkowych, który jest nieadekwatny do jej wieku. Wskazał również, iż trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczność szczególna. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przepis ten został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie - art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu, co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowana nie spełnia warunków, przewidzianych ustawą emerytalną, do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiot nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż, jak to wskazuje skarżąca, a co wynika również z akt rentowych, M. S., po ukończeniu studiów w listopadzie 1990 r., podjęła pracę zawodową w Instytucie [...], gdzie pracowała do [...] grudnia 1992 r., a następnie od [...] stycznia 1993 r. do [...] listopada 1998 r. w Instytucie [...]. Jak wskazuje skarżąca, w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] maja 2006 r. początkowo bezskutecznie poszukiwała pracy w swoim zawodzie, a następnie podjęła pracę, bez zarejestrowania, jako opiekunka do dziecka. Natomiast od [...] czerwca 2006 r. do [...] marca 2010 r. pracowała jako opiekunka do dziecka na umowę o pracę. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2011 r. M. S. zastała uznana za całkowicie niezdolną do pracy do [...] lipca 2012 r., a całkowita niezdolność do pracy powstałą od [...] października 2009 r. Wykrycie u skarżącej [...] spowodowała, iż od [...] października 2009 r. do [...] marca 2010 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a następnie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] marca 2011 r. otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne. Tak więc zwrócić należy uwagę, czego nie zauważa Prezes ZUS, iż skarżąca do chwili ujawnienia się choroby pozostawała w zatrudnieniu. Nie można zatem wykluczyć, iż gdyby nie ta choroba M. S., jako osoba młoda, nabyłaby uprawnienia do świadczenia ustawowego. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS winien w powyższym kontekście odnieść się do faktu, że w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy skarżąca podlegała ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia przez okres 4 lat, 6 miesięcy i [...] dni, a do uzyskania świadczeń z ustawy o emeryturach i rentach zabrakło jej 5,5 miesiąca stażu ubezpieczeniowego, a także ocenić okoliczność, iż w chwili ustalenia całkowitej niezdolności do pracy podlegała ubezpieczeniu społecznemu. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 162, poz. 1348 ze zm.).