II SA/Wa 148/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na rzecz skarżącego L. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Generalny Służby Więziennej postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), po rozpatrzeniu zażalenia, z dnia [...] września 2021 r., złożonego przez Pana Ł. C. (skarżący) na postanowienie Komendanta [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. (dalej Komendant) znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Pana Ł. C. o przydzielenie lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2021 r. Pan Ł. C. - funkcjonariusz Oddziału Zamiejscowego w S. [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. złożył wniosek do Komendanta [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K., o przydzielenie lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej jako funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. We wniosku oświadczył, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jednocześnie wyraził w nim zgodę na "przydzielenie pokoju gościnnego", jako miejsca do zakwaterowania o niższym standardzie, w przypadku braku możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej. Pismem z dnia [...] 2021 r. znak: [...] Komendant poinformował Pana Ł.C. , że Ośrodek nie posiada możliwości przydziału lokalu mieszkalnego ani kwatery tymczasowej w nowej miejscowości pełnienia służby z powodu ich braku. Jednocześnie powołano się na fakt przyznania, od dnia 1 stycznia 2020 r. Panu Ł. C. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W piśmie tym Komendant stwierdził, że zasób pokoi gościnnych jest w większości zajęty, zaś w pozostałej części musi być utrzymywany na potrzeby zapewnienia pokoju osobom "w stosunku do których istnieje stosowny obowiązek". Pan Ł. C. złożył do [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K., w dniu [...] lipca 2021 r., kolejne pismo, w którym zażądał rozstrzygnięcia swojego wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, w piśmie tym ponownie wyraził zgodę na przydzielenie pokoju gościnnego. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Komendant [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. wydał, działając na podstawie art. 61a Kpa., postanowienie znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Pana Ł. C. o przydzielenie lokalu mieszkalnego, z powodu braku przedmiotu postępowania administracyjnego - "jednostka w której funkcjonariusz pełni służbę nie posiada lokalu mieszkalnego, który mógłby zostać przydzielony funkcjonariuszowi". Powołano się przy tym, m. in. na wyrok WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., sygn.. akt I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079. Postanowienie doręczono stronie w dniu 26 sierpnia 2021 r. Na powyższe postanowienie Pana Ł. C. złożył, w dniu [...] września 2021 r. (data stempla pocztowego) zażalenie. Komendant [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. nie zmienił rozstrzygnięcia powyższej sprawy i przekazał, zażalenie do rozpoznania przez organ II instancji. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, między innymi: Ustalenia organu II instancji w zakresie dotyczącym możliwości wszczęcia postępowania w przedmiotowej kwestii, pokrywają się z ustaleniami organu I instancji. W sprawie występuje bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. [...] Ośrodek Szkolenia Służby Więziennej w K. nie dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby przydzielić skarżącemu. Co prawda, na co zwraca uwagę Pan Ł. C. w przedmiotowym zażaleniu na postanowienie, [...] Ośrodek Szkolenia Służby Więziennej posiada w trwałym zarządzie lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. W.[...] . Jak wynika jednak z pisma organu I instancji z dnia 10 września 2021 r., lokal ten jest zajmowany przez emeryta Służby Więziennej. Należy podkreślić, co umknęło uwadze organu I instancji, że zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. nr 135, poz. 911, z późn. zm.), kierownik jednostki organizacyjnej Służby Więziennej podaje do wiadomości funkcjonariuszy w sposób zwyczajowo przyjęty, informacje o lokalu mieszkalnym lub kwaterze tymczasowej przeznaczonych do zasiedlenia, wyznaczając co najmniej 10-dniowy termin do składania wniosków o jego przydzielenie. Lokal mieszkalny lub kwaterę tymczasową przydziela się na wniosek funkcjonariusza, który powinien być zgodny z wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia. Skoro Komendant [...] Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w K. nie posiadał w dniu [...] czerwca 2021 r., a więc w dniu złożenia przez Pana Ł. C. ww. pisma w sprawie, wolnego lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej przeznaczonej do zasiedlenia, to zdaniem Dyrektora, nie mógł przeprowadzić odpowiedniego postępowania w sprawie zasiedlenia, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. nr 135, poz. 911, z późn. zm.). Podkreślono, że Komendant jest zobowiązany do podania informacji do wiadomości wszystkich funkcjonariuszy jednostki podległej o posiadaniu lokalu przeznaczonego do zasiedlenia (pustostanie), i tym samym umożliwić im staranie się o jego przydzielenie. Dopiero w sytuacji zachowania odpowiedniej procedury w takiej sprawie i zebraniu wniosków (zgodnych ze wzorem określonym w załączniku do ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości) od zainteresowanych funkcjonariuszy Komendant mógłby w sposób zgodny z ww. przepisami rozstrzygnąć kwestię przydziału lokalu mieszkalnego. Złożenie przez funkcjonariusza niejako samoistnie wniosku o przydzielenie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego nie oznacza, zdaniem organu II instancji, że z dniem złożenia takiego wniosku następuje wszczęcie postępowania w takiej sprawie. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów: "...gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stronę lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej wydaje więc postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn" (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079). Inną uzasadnioną przyczyną, która powoduje brak możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie, jest niewątpliwie brak przedmiotu postępowania. Zdaniem Dyrektora z takim brakiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wszczęcie postępowania i rozpatrzenie wniosku funkcjonariusza Służby Więziennej o przydział jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego mogłoby prowadzić w konsekwencji do naruszenia przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U z 2021 r. poz. 1064, z późn. zm). Zgodnie bowiem z art. 174 tej ustawy funkcjonariuszowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm. Rozpatrzenie samego wniosku Pana Ł. C. o przydział lokalu mieszkalnego prowadziłoby też do naruszenia zasady równego traktowania innych funkcjonariuszy. Brak możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Pana Ł. C., z dnia [...] czerwca 2021 r., o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego, z ww. powodów uzasadnia utrzymanie zaskarżonego postanowienia w całości w mocy. Organ II instancji zaznaczył, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SA/OL 893/11, LEX nr 1094438 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, LEX nr 1138530). Z tych powodów, nie podlegają rozpatrzeniu przed organem II instancji zarzuty zgłoszone przez Pana Ł. C. w zażaleniu. W ramach niniejszej sprawy nie podlega też rozpatrzeniu kwestia dyskryminacji w miejscu zatrudnienia, jak również zarzuty dotyczące poświadczenia przez "organ" nieprawdy i niedopełnienia przez "organ" obowiązków związanych z trwałym zarządem nad powierzonym mieniem. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 144 w zw. z art. 138 § 1 Kpa. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Komendanta z dnia [...] sierpnia 2021 r., 2) art. 61a § 1 Kpa. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" dająca prawo do odmowy wszczęcia postępowania przez organ, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie prawnej może nastąpić jedynie z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią dany wniosek niedopuszczalnym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, w związku z czym organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie i wydać merytoryczną decyzję.  Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosił o uwzględnienie skargi i: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego organu I Instancji, 2. zasądzenie od organu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na rzecz skarżącego Ł. C. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty uwypuklając fakt, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kpa. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Postanowienie wydane w trybie art. 61 a § 1 Kpa. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią dany wniosek niedopuszczalnym. Rozstrzygnięcie to, nie zapada nigdy z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzenie, że konkretne żądanie strony nie jest zasadne. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem nie posiada on lokalu mieszkalnego ani innej kwatery, którą mógłby przyznać skarżącemu przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości i tylko z tej przyczyny uznał, że sprawa nie nadaje się do wszczęcia, bowiem z góry znany jest jej wynik. Przepis art. 61a § 1 Kpa. nie może być stosowany do merytorycznego rozstrzygania sprawy, nawet jeśli dla organu kwalifikacja materialnoprawna lub inne aspekty sprawy są oczywiste. Organ musiał zbadać zasób swoich lokali mieszkalnych oraz pokoi gościnnych przed wydaniem postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Dyrektor Generalny Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2021 r. narusza prawo. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organy obu instancji miały podstawy do zastosowania art. 61a § 1 Kpa. i co za tym idzie wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Pana Ł. C. o przydzielenie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z 61a § 1 i § 2 Kpa., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Dokonując wykładni art. 61a § 1 Kpa. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w 61a § 1 Kpa. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie 61a § 1 Kpa. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a Kpa. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z. R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie w niniejszej sprawie zastosowały przepis art. 61a § 1 Kpa. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego złożonym do Komendanta Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w [...], o przydzielenie lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej jako funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. Organy obu instancji błędnie bowiem przyjęły, że brak lokalu, który można by przydzielić skarżącemu stanowi przedmiotowy brak formalny, o którym mowa w art. art. 61a § 1 Kpa., który to brak został uznany przez organy za inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. W tym miejscu w ocenie Sadu wskazać należy, że przedmiotem w niniejszym postępowaniu nie jest lokal jako taki, a prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu, które realizuje się przez przydział przedmiotowego lokalu. Tak więc trudno uznać za prawidłowe twierdzenia organów obu instancji, że brak lokalu stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Ponadto jak słusznie wywiódł skarżący w swojej skardze, skoro postanowienie wydane w trybie art. 61a Kpa. ma charakter czysto formalny to nie jest dopuszczalne zawarcie w jego uzasadnieniu jakichkolwiek ustaleń formalnych oraz merytorycznych. Tymczasem organy obu instancji takie ustalenia faktyczne poczyniły wskazując chociażby, że pokoje gościnne muszą być wolne dla osób, w stosunku do których istnieje stosowny obowiązek, a lokal położony w Piotrkowie Trybunalskim jak wynika z pisma organu I instancji skierowanego do organu odwoławczego jest zajmowany przez emeryta Służby Więziennej. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd uznał, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw.z art. 205 P.p.s.a..