II SA/Wa 1482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: "Prezes ZUS" lub "organ"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 marca 2013 r. S. Ł. (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. – dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") odmówił przyznania emerytury w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS wskazał, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo trzeba wskazać, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Podał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że przestrzeni 70 lat życia, wnioskodawca udokumentował 14 lat, 1 miesiąc, 13 dni okresów składkowych i uzupełniających (w tym 10 lat, 4 miesiące okresów składowych i 3 lata, 9 miesięcy, 13 dni okresów uzupełniających). Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W okresach od 17 kwietnia 1969 r. do 13 czerwca 1971 r., od 15 stycznia 1978 r. do 6 marca 1988 r., 17 czerwca 1988 r. do 05 stycznia 1992 r., od 1 grudnia1994 r. do 25 czerwca 2012 r., tj. do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prezes ZUS stwierdził, że w wyżej wykazanych przerwach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] czerwca 2017 r. ustalił całkowitą niezdolność do pracy od [...] marca 2017 r. W okresie od kwietnia 1996 r. do osiągnięcia wieku emerytalnego w czerwcu 2012 r. wnioskodawca miał orzeczoną częściową niezdolność do pracy, która mogła ograniczać, ale nie umożliwiała podjęcie zatrudnienia. Nie istniały zatem w ww. okresach przeciwwskazania do kontynuowania ubezpieczenia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Nadto Prezes ZUS stwierdził, że przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 208 r. stała się przedmiotem skargi S. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga S. Ł. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. nie naruszają prawa. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia – odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu – przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy w tym miejscu podkreślić, że omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego, a przede wszystkim usprawiedliwionego w zakresie wymaganego okresu ubezpieczenia, niedopełnienia warunków do uzyskania renty lub emerytury na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Jak już wyżej wskazano, wydając decyzję na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy, Prezes Zakładu kieruje się uznaniem administracyjnym. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać należytej analizie, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ prowadząc postępowanie, nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) i podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Również w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika, że S. Ł. orzeczeniem lekarza orzecznika, a następnie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2007 r. miał ustaloną częściową niezdolność do pracy od kwietnia 1996r. r. do października 2010 r. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2008 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u skarżącego trwałą częściową niezdolność do pracy od kwietnia 1996 r., potwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] sierpnia 2008 r. Następnie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2017 r. ustalono u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2018 r. Ponadto skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ocenie Sądu podlegają zatem ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" dla zbadania, czy przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, przesłanka "szczególnych okoliczności" określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu niedookreślonego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Sąd stwierdza, że Prezes ZUS zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. S. Ł. urodził się [...] czerwca 1947, zatem wiek emerytalny osiągnął [...] czerwca 2012 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie 49 lat i 9 miesięcy życia (do daty powstania trwałej częściowej niezdolności do pracy) jak również osiągnięcia wieku emerytalnego skarżący udokumentował 14 lat, 1 miesiąc i 13 dni okresów składkowych i uzupełniających (w tym 10 lat, 4 miesiące okresów składkowych i 3 lata, 9 miesięcy, 13 dni okresów uzupełniających). Powodem wydania w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzji odmawiającej przyznania emerytury był zbyt krótki okres ubezpieczenia. Skarżący nie legitymuje się bowiem co najmniej 20 letnim okresem składkowym i nieskładkowym, o którym mowa w art. 28 ustawy emerytalnej. W myśl tego przepisu ubezpieczonym urodzonym przed 1 stycznia 1949 r., którzy nie osiągnęli okresu składkowego i nieskładkowego, o którym mowa w art. 27 pkt 2, przysługuje emerytura, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: osiągnęli wiek emerytalny, o którym mowa w art. 27 pkt 2 i mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla mężczyzn. W sprawie jest bezsporne, że skarżący w okresie od 17 kwietnia 1969 r. do 13 czerwca 1971 r., od 15 stycznia 1978 r. do 6 marca 1988, od 17 czerwca 1988 do 5 stycznia 1992 r. i od 1 grudnia 1994 r. do 25 czerwca 2012 r, tj. do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego nie podejmował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami. Zatem przerwy w ubezpieczeniu obejmowały, okresy kilkuletnie w tym jedna ponad 10. letnia. W ostatniej z nich przypadającej w okresie od 1 grudnia 1994 r. do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego skarżący od kwietnia 1996 r. orzeczoną miał trwałą częściową niezdolność do pracy, która wprawdzie mogła ograniczać ale nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia. Sąd zauważa, że niezdolność ta powstała 1 rok i 5 miesięcy po zaprzestaniu zatrudnienia. Jednocześnie skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał, aby zaistniały jakiekolwiek szczególne okoliczności, które uzasadniałyby tak krótki łączny okres ubezpieczenia. Okolicznością tą nie może być stan zdrowia skarżącego, albowiem orzeczenie ustalające, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy zostało wydane dopiero [...] czerwca 2017 r. od [...] marca 2017 r. Niezdolność do pracy ze względu na wiek istnieje od [...] czerwca 2012 r. Tymczasem na ocenę przesłanki szczególnych okoliczności ma wpływ cały okres, w którym ubezpieczony podejmował lub mógł podjąć pracę popartą opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy, nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Ostatnim tytułem ubezpieczenia skarżącego był zasiłek dla bezrobotnych, który wyczerpany został w listopadzie 1994 r. Od tej daty skarżący nie pozostawał już w zatrudnieniu. Podkreślić także należy, że sama trudna sytuacja na rynku pracy niepołączona z aktywnym poszukiwaniem pracy, nie jest zasługującą na usprawiedliwienie przeszkodą uniemożliwiającą spełnienie warunków do uzyskania świadczenia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał aby jego poszukiwania pracy były bezskuteczne. Odnosząc się twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu i w skardze, że jego staż pracy wynosi 32 lata, bez wskazania jakie okresy nie zostały zaliczone do jego stażu pracy na pokreślenie zasługuje, że kwestia ta była badana w trakcie postępowania przed ZUS, gdy skarżący w 2012 r. ubiegał się o emeryturę. Kontrolując decyzję odmowną, zarówno Sąd Okręgowy – [...] Wydział [...] w [...], jak i Sąd Apelacyjny – [...] Wydział [...] w [...] uznały, że nie ma podstaw do uwzględnienia wskazanych przez skarżącego okresów do ustalonego stażu pracy. Sądy te przesądziły również, że skarżący nie wykazał się wymaganymi okresami składkowymi i nieskładkowymi, pozwalającymi na nabycie prawa do emerytury w trybie zwykłym. W tych okolicznościach - wobec prawomocnego wyroku sądu powszechnego - organ był uprawniony do przyjęcia, że ustalony staż zatrudnienia skarżącego wynosi 14 lat, 1 miesiąc i 13 dni. Skoro za szczególną okoliczność uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach – na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu – uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powody niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli osoby, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ zasadnie uznał, że takie szczególne okoliczności nie zostały wykazane, co w konsekwencji nie pozwalało na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy, oceniać należy jako niespełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności" określonej w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., I OSK 1761/06, Lex nr 342521). Niewątpliwie sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Jednakże sama trudna sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak wskazano na wstępie, świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2007 r., II SA/Wa 381/07, Lex nr 491289). Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.