II SA/Wa 1484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu żądania H. S. wniesionego pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie mianowania na stanowisko [...]. Zaskarżona decyzja była konsekwencją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przenoszącej H. S. z dniem [...] września 2007 r., do Komendy Powiatowej PSP w K., zmienionej przez Komendanta Głównego PSP decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] jedynie w zakresie daty przeniesienia tj. na dzień [...] września 2007 r. Decyzja z dnia [...] września 2007 r. nr [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2113/07. Spośród podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej H. S. wskazała na rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że w jej ocenie zgodnie z obowiązującymi przepisami Komendant Powiatowy PSP w K. w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie był jej przełożonym uprawnionym do mianowania. Organ wskazał, że wraz z wydaniem przez Komendanta Głównego PSP decyzji nr [...] z dnia [...] września 2007 r., decyzja nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 16 k.p.a. stała się ostateczna i w pełni wykonalna. Tym samym stało się także wykonalne przeniesienie służbowe H. S. do KP PSP w K. do czasu wydania wyroku z dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2113/07, odnoszące się do decyzji Nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2007 r. Komendant Powiatowy PSP w K. był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie mianowania na konkretne stanowisko służbowe, a konieczność wydania zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] września 2007 r. znajduje oparcie w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że badane orzeczenie było zgodne z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 167, poz.1189 ze zm.). Decyzja ta była także zgodna z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2006 r., Nr 142, poz.1022) oraz obowiązującym wówczas regulaminem organizacyjnym Komendy Powiatowej PSP w K. z dnia wprowadzonego decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] lipca 2007 r. Strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji. Stwierdziła, że decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w K. była konsekwencją przeniesienia służbowego z KW PSP w G. do KP PSP w K. Przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która została wycofana z obiegu prawnego. Natomiast Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był przełożonym strony. Nie miał zatem uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji w stosunku do niej. Wskazana decyzja narusza bezsprzecznie przepisy k.p.a., wobec czego organ obowiązany jest do jej uchylenia. W ocenie strony w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a. Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP podniósł, że po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej określającej datę przeniesienia na dzień [...] września 2007 r. a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, z tym dniem H. S. stała się strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K. Decyzja ta obowiązywała do dnia [...] maja 2008 r., czyli do dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2113/07, który uchylił decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2007 r. i decyzję ją poprzedzającą. W dniu [...] września 2007 r. H. S. pełniła służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K., a komendant tej jednostki był jej przełożonym. Uchylenie decyzji przez WSA nie powoduje skutków ex tunc (zniesienie następstw decyzji z mocą wsteczną), lecz ex nunc, czyli skutki liczone są od dnia prawomocnego uchylenia przez sąd. Organ podniósł ponadto, że w złożonym odwołaniu strona przywołuje sześć punktów z art. 156 § 1 Kpa, lecz nie precyzuje, na czym miałoby polegać ich naruszenie. Badając z urzędu ich ewentualne wystąpienie organ stwierdził, że nie ma jakichkolwiek przesłanek do potwierdzenia tego zarzutu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały całości sprawy i w trakcie prowadzonego postępowania nie odniosły się do stawianych przez stronę zarzutów. Zdaniem skarżącej przeniesienie strażaka bez jego zgody jest rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37c ust 1 w związku z art. 37c ust 3 pkt 1 ustawy o PSP oraz art. 31 ust 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. W momencie wydawania decyzji I instancji, jako członek zarządu zakładowej organizacji związkowej, skarżąca była objęta ochroną przewidzianą w art. 31 ust 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponadto podniosła, że wydana decyzja organu I instancji była niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Stwierdziła też, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym nie miał zatem uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga H. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególnych przypadkach. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy, a przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do formy prawnej aktu mianowania strażaka na stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340), do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 1, właściwi są przełożeni, w tym w komendzie powiatowej (miejskiej) - komendant powiatowy (miejski). Od decyzji, o których mowa w ust. 1, strażakowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). W świetle art. 33 powołanej ustawy, akt mianowania strażaka na stanowisko służbowe powinien w szczególności określić: 1) stanowisko i miejsce służby; 2) termin rozpoczęcia służby; 3) rodzaj mianowania; 4) uposażenie lub zasady jego ustalania. Powyższe przepisy, zwłaszcza art. 33 ww. ustawy, wskazują, iż akt mianowania jest decyzja administracyjną, bowiem akt ten kształtuje istotne (podstawowe) elementy stosunku służbowego funkcjonariusza. Strażak pełni służbę w jednostce organizacyjnej PSP (art. 28a ust. 1). Do mianowania strażaka na stanowisko służbowe w komendzie powiatowej (miejskiej) właściwy jest komendant powiatowy (miejski) - art. 32 ust. 1 pkt 3, stosunek służbowy strażaka powstaje w dniem mianowania na stanowisko (art. 31), a akt mianowania winien m.in. określać stanowisko i miejsce służby (art. 33 pkt 1). Decyzja przenosząca strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej w innej miejscowości nie mianuje go na stanowisko służbowe w tej jednostce, lecz jedynie stanowi akt nadrzędnego organu służbowego, obligujący organ podległy organizacyjnie do podjęcia aktu mianowania. Oznacza to, że do mianowania strażaka przeniesionego konieczne jest wydanie odrębnej decyzji mianującej go na konkretne stanowisko służbowe, podlegającej kontroli instancyjnej i sądowej. Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać stanowisko, iż akt mianowania z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ma charakter decyzji administracyjnej i wobec tego podlega kontroli nadzorczej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu mianowania. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że H. S. została przeniesiona do Komendy Powiatowej PSP w K. decyzją [...] Komendant Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] z dniem [...] września 2007 r. zmienionej przez Komendanta Głównego PSP decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] jedynie w zakresie daty przeniesienia tj. na dzień [...] września 2007 r. Decyzja Komendanta Głównego PSP nr [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2113/07 (prawomocnym od dnia 15 maja 2008 r. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wycofaniem jej z obiegu prawnego z dniem jej wydania, a uchylenie decyzji skutkuje wycofaniem jej z obiegu z dniem wydania decyzji o uchyleniu. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2007 r., funkcjonowała w obiegu prawnym do dnia 15 maja 2008 r. (do dnia uprawomocnienia wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2113/07). Zatem dnia [...] września 2007 r. H. S. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K., a komendant tej jednostki był uprawniony do jej mianowania na stanowisko w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy PSP w K. wydał w stosunku do skarżącej akt mianowania nr [...] z dnia [...] września 2007 r. (czyli przed 15 maja 2008 r.), to należy uznać, że w tym czasie obowiązywała decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2007 r. i skarżąca była funkcjonariuszem Komendy Powiatowej PSP w K., a Komendant tej jednostki, jako przełożony skarżącej miał obowiązek określić jej warunki pełnienia służby na stanowisku w Komendzie Powiatowej PSP w K. Powyższe zostało dokonane aktem z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Przedmiotowy akt został wydany przez właściwy w sprawie organ, zawiera wszystkie wymagane art. 33 ustawy o PSP elementy aktu mianowania, tj. określa stanowisko i miejsce służby – [...] w Komendzie Powiatowej PSP w K., rodzaj mianowania – w służbie stałej, zasady jego ustalania – poprzez odesłanie do ustalenia uposażenia na podstawie obowiązujących przepisów, nadto zawiera podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Stanowi zatem pełną i zgodną z wymogami ww. przepisu realizację obowiązku ustalenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza przeniesionego na podstawie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że w jej ocenie w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., dające podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu mianowania, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. W pierwszej kolejności skarżąca nie uzasadniła swojego twierdzenia, opierając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji jedynie na fakcie uchylenia decyzji o przeniesieniu jej do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w K. Okoliczność ta jednak, jak wskazano powyżej, nie stanowiła podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu mianowania. Konkludując w ocenie Sądu zarówno decyzja organu pierwszej, jak i decyzja organu drugiej instancji nie naruszają prawa. Organy prawidłowo bowiem zebrały i oceniały materiał dowodowy, a następnie wydały rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Dlatego też skargę jako niezasadną należało oddalić. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.