II SA/Wa 1485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób do zawarcia umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek M. S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego [...], położonego przy ul. [...], po upływie okresu najmu tego lokalu jako lokalu socjalnego. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] rozstrzygnął o odmowie zakwalifikowania powyższego wniosku. W uzasadnieniu uchwały powołano § 16 ust. 1 i § 22 ust. 5 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Wskazano również, iż postępowanie prowadzone w sprawie wykazało, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje w lokalu, którego dotyczył wniosek. W dniu 12 lipca 2016 r. strona zgłosiła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co nie spowodowało zmiany stanowiska organu. Następnie strona wywiodła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając organowi naruszenie § 4, 6, 16, 17, 22 ust. 1 i 5 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] oraz art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy bowiem strona, wbrew twierdzeniom zawartym w uchwale, zamieszkuje w spornym lokalu. Czasowe przebywanie zaś poza tym lokalem, nie uzasadnia przyjęcia tezy o niezamieszkiwaniu w nim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, ze jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ przy wydawaniu kwestionowanej uchwały ustalił w sposób poprawny stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, oraz czy swoje ustalenia, oraz sposób ich dokonywania, szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu wydawanego aktu. Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należało, że uzasadnienie uchwały nie spełnia minimalnych wymogów rzetelności. Organ ograniczył się w nim, jedynie do wskazania, iż wnioskodawczyni nie zamieszkuje w spornym lokalu. Nie dokonał jednak analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nawet nie podał, na podstawie jakich dowodów ustalił taki stan faktyczny. Powyższe, lakoniczne co formy i treści uzasadnienie uchwały pozbawiło tutejszy Sąd możliwości oceny poprawności dokonanego rozstrzygnięcia. Nie wiedząc, na jakiej podstawie organ ustalił stan faktyczny, nie jest bowiem nawet wiadomym, czy ustalił go w sposób poprawny. To zaś sprawia, że pod znakiem zapytania pozostaje sama poprawność wywiedzionych przez organ konkluzji ad. meriti. Sporządzenie szczegółowego uzasadnienia uchwały, ze wskazaniem dowodów na jakich organ się oparł i ich analiza, były szczególnie potrzebne w realiach niniejszej spraw zważywszy na to, że w aktach administracyjnych znajduje się tylko jeden dowód, tj. protokół z wizji lokalnej, zawierający niejasności zarówno co do ustaleń, jak i co do oznaczenia osoby, której te ustalenia dotyczą. Osoby sporządzające omawiany protokół wskazały w nim, że w odwiedzonym lokalu zastały babcie wnioskodawczyni. Następnie posługując się określeniem "zainteresowana" stwierdziły, że zajmuje ona pokój, śpiąc na 2-osobowej sofie i trzymając swoje rzeczy w meblościance TV. Z tak sporządzonego dokumentu nie sposób jednakże wywieść, kim jest owa "zainteresowana". Biorąc pod uwagę fakt, iż dokonywana wizja lokalna dotyczyła sprawy zainicjowanej wnioskiem M. S. można byłoby domniemywać, że określenie "zainteresowana" dotyczy właśnie wnioskodawczyni. Dalsza treść omawianego protokołu poddaje w wątpliwość taką konkluzję, skoro w kolejnym zdaniu autorki protokołu stwierdzają, że babcia wnioskodawczyni poinformowała je, że wnuczka była u niej 2 dni temu i nie ma tu swoich ubrań, rzeczy i butów. Analizując powyższy dowód w postaci protokołu z wizji lokalnej nie sposób wiec, ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy nie zawiera on sprzecznych informacji co do zamieszkiwania przez wnioskodawczynię w spornym lokalu. Tym bardziej więc taki dowód powinien zostać przeanalizowany przez organ w sposób wyjątkowo szczegółowy, a postępowanie dowodowe uzupełnione o dodatkowe wyjaśnienia autorek omawianego protokołu z wizji lokalnej. Brak podjęcia powyższych czynności przez organ jawił się jako rażące uchybienie, poddające w wątpliwość poprawność ustalenia stanu faktycznego. W związku z powyższym, uznając, że skarżona uchwała narusza prawo, gdyż została podjęta bez uprzedniego poprawnego ustalenia stanu faktycznego, oraz stwierdzając, że od daty jej podjęcia nie upłynął rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Rozpoznając ponownie omawiany wniosek, organ będzie zobligowany do szczegółowego i wnikliwego zbadania sprawy, z uwzględnieniem argumentacji zaprezentowanej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.