II SA/Wa 1485/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...] Starosta O. (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i lit. b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.; dalej: "u.p.z."), uznał M. K. (dalej: "skarżąca") za osobę bezrobotną od [...] maja 2024 r. oraz odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki do uznania ją za osobę bezrobotną. Natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z., przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, wynosi 180 dni, a zatem mniej niż określone ustawowo 365 dni. Do okresów mających wpływ na przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych został zaliczony okres pobierania przez skarżącą świadczenia rehabilitacyjnego po ustaniu zatrudnienia od [...] listopada 2022 r. (tj. pierwszego dnia badanego okresu) do [...] maja 2023 r. Pismem z [...] czerwca 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Starosty. Wyjaśniła, iż od 2018 r. pracowała na umowę zlecenia w Banku Spółdzielczym w B. Oddział w O., lecz [...] listopada 2021 r. uległa wypadkowi. Na jej miejsce pracodawca przyjął kogoś na zastępstwo, przy czym nie zawarł z tą osobą umowy, o czym skarżąca nie wiedziała. W trakcie zwolnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") powiadomił skarżącą, że nie przysługuje jej zasiłek chorobowy, gdyż figuruje w systemie jako osoba wykonująca pracę na umowę zlecenie, chociaż faktycznie tej pracy nie świadczyła i w związku z tym nie otrzymywała żadnych świadczeń: ani wynagrodzenia od pracodawcy ani zasiłku chorobowego z ZUS. Prawo do zasiłku chorobowego przyznano jej dopiero na mocy wyroku Sądu Okręgowego w O., [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z [...] marca 2023 r., sygn. akt [...] za okres od [...] listopada 2021 r. do [...] maja 2022 r., ale faktycznie pobrała to świadczenie dopiero w 2023 r. (po ww. orzeczeniu). Natomiast świadczenie rehabilitacyjne ostatecznie ZUS przyznał jej za okres od [...] maja 2022 r. do [...] maja 2023 r. (360 dni), jednak decyzje w tym przedmiocie zostały wydane w 2023 r. i 2024 r. i w tym czasie świadczenie to zostało jej wypłacone (ostatnią transzę pobrała [...] kwietnia 2024 r.). Skarżąca podsumowała, że do okresu warunkującego powstanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wliczane są okresy pobierania świadczeń. Jedynym warunkiem zaliczalności jest faktyczne pobieranie tych świadczeń, a nie ustalenie prawa do nich. Tymczasem skarżąca pobierała świadczenia w następujący sposób: - zasiłek chorobowy za okres od [...] listopada 2021 r. do [...] maja 2022 r. pobrała [...] kwietnia 2023 r.; - świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] maja 2022 r. do [...] lipca 2022 r. pobrała [...] czerwca 2023 r.; - świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] lipca 2022 r. do [...] października 2022 r. pobrała [...] sierpnia 2023 r.; - świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] października 2022 r. do [...] stycznia 2023 r. pobrała [...] grudnia 2023 r.; - świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] stycznia 2023 r. do [...] maja 2023 r. pobrała [...] kwietnia 2024 r. Powyższe powoduje, iż w okresie 18 miesięcy przed rejestracją w urzędzie pracy skarżąca pobrała zasiłek chorobowy oraz świadczenie rehabilitacyjne za okres 18 miesięcy, czyli więcej niż wymagane ustawą 365 dni i te okresy należało jej zaliczyć do okresów wskazanych w art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. Skarżąca załączyła do odwołania ww. decyzje i wyrok, wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodów. Decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji", "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), jak również art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z., na przestrzeni 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w O., jest krótsza niż 365 dni. Okres tych 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień jej rejestracji przypada od 12 listopada 2022 r. do 12 maja 2024 r. Z "Karty rejestracyjnej bezrobotnego część B okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, działalności i inne okresy" wynika, iż skarżąca była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w Przedszkolu Samorządowym w [...] od [...] grudnia 2020 r. do [...] listopada 2021 r. Według zaświadczenia ZUS Oddział w P. z [...] maja 2024 r., skarżąca pobierała zasiłek chorobowy od [...] listopada 2021 r. do [...] maja 2022 r., zaś świadczenie rehabilitacyjne - od [...] maja 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. oraz od [...] stycznia 2023 r. do [...] maja 2023 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku został zaliczony okres pobierania przez skarżącą świadczenia rehabilitacyjnego po ustaniu zatrudnienia od [...] listopada 2022 r. (od pierwszego dnia badanego okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji) do [...] maja 2023 r., tj. 180 dni. Tym samym skarżąca legitymuje się jedynie 180 dniami uprawniającymi do zasiłku, zatem nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ aby prawo to uzyskać, suma okresów uprawniających do ww. świadczenia powinna wynosić co najmniej 365 dni. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że okresy pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego przypadające przed analizowanym okresem, tj. przed 12 listopada 2022 r., nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu o uprawnieniach zasiłkowych. Wojewoda nie uwzględnił przedstawionych w odwołaniu argumentów skarżącej. Faktyczna wypłata zasiłku chorobowego za okres od [...] listopada 2021 do [...] maja 2022 r. oraz świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] maja 2022 r. do [...] maja 2023 r., niezależnie od przyczyn opóźnienia w ich wypłacie, nie oznacza, że były one pobierane w późniejszym czasie tj. w 2023 r. i w 2024 r. Dlatego załączone przez skarżącą dokumenty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Powyższa decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Wojewodzie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji w części (w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych) i orzeczenie co do istoty sprawy - w sytuacji gdy decyzja Starosty była wadliwa, bo wydana z naruszeniem prawa i wymagała uchylenia w zaskarżonym zakresie oraz orzeczenia co do istoty sprawy; b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (w szczególności poprzez pominięcie potwierdzeń przelewów wskazujących daty faktycznego pobierania zasiłków) i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przede wszystkim poprzez niezbadanie, przez jaki okres skarżąca pobierała zasiłek rehabilitacyjny w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, podczas gdy zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także są obowiązane zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca nie spełniała warunków niezbędnych do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2. obrazę prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. poprzez jego niepełne zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym i zaliczenie do okresu mającego wpływ na przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jedynie 6 miesięcy pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy pobierała świadczenie rehabilitacyjne przez okres 360 dni, a wcześniej - przez 6 miesięcy - zasiłek chorobowy i okresy te, zgodnie z ww. przepisem powinny zostać zaliczone w całości, a prawo do zasiłku dla bezrobotnych przyznane jej; 3. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę decyzji, polegający na błędnym uznaniu, że suma okresów wymienionych w art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 12 listopada 2022 r. do 12 maja 2024 r., wynosi 180 dni w sytuacji, gdy wynosi więcej niż 365 dni, gdyż skarżąca zakończyła pobieranie zasiłku rehabilitacyjnego dopiero w kwietniu 2024 r. - pobierała to świadczenie przez 360 dni, a przedtem zasiłek chorobowy przez okres 6 miesięcy oraz poprzez błędne uznanie, iż faktyczna wypłata zasiłków w konkretnej dacie w 2023 r. i 2024 r. nie oznacza, że były one w tej dacie pobierane. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w części, w jakiej odmówiono jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na komentarz do u.p.z., jak też wskazała na postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...], w którym wyrażenie "w okresie pobierania zasiłku" zinterpretowano jako okres faktycznego pobierania (wypłacania przez organ rentowy) zasiłku chorobowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty nie naruszają prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, spełnił jeden z warunków określonych w lit. a-i tego przepisu. Wedle art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nich zasad, co implikuje brak możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i zaliczenia do stażu zasiłkowego okresów innych niż enumeratywnie w nich wymienione (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2888/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. W niniejszej sprawie skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. [...] maja 2024 r., czyli 18-miesięczny okres przypadający bezpośrednio przed datą rejestracji trwał od [...] listopada 2022 r. do [...] maja 2024 r., jak to prawidłowo wskazały organy obu instancji. Pomiędzy ww. datami nie mieści ani okres, za który przyznano skarżącej zasiłek chorobowy (od [...] listopada 2021 r. do [...] maja 2022 r.) ani okres uprawniający do przyznania świadczenia rehabilitacyjnego od [...] maja 2022 r. do [...] listopada 2022 r. Decyzje organu rentowego wydane w tym przedmiocie mają skutek ex tunc, czyli z datą wsteczną. Zatem wiążące są wskazane w prawomocnych decyzjach okresy, za które przyznano skarżącej prawa do poszczególnych świadczeń. Należy je traktować jako okresy pobierania świadczeń, ponieważ - z przyczyn niezależnych od skarżącej - ich wypłata na jej rzecz przez ZUS Oddział w P. nastąpiła z opóźnieniem. I tak: w dniu [...] kwietnia 2023 r. skarżąca otrzymała kwotę 11.438,44 zł tytułem świadczenia chorobowego za okres od [...] listopada 2021 r. do [...] maja 2022 r.; [...] czerwca 2023 r. przelano jej 4.619,40 zł tytułem świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] maja 2022 r. do [...] lipca 2022 r.; [...] sierpnia 2023 r. - 6.159,30 zł tytułem świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] lipca 2022 r. do [...] października 2022 r.; [...] grudnia 2023 r. - 5.795,70 zł tytułem świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] października 2022 r. do [...] stycznia 2023 r.; [...] kwietnia 2024 r. - 7.950,80 zł tytułem świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] stycznia 2023 r. do [...] maja 2023 r. (vide dokumenty załączone do odwołania - w aktach administracyjnych sprawy). Fakt, że wszystkie te wypłaty nastąpiły akurat w okresie 18 miesięcy przed datą rejestracji skarżącej w urzędzie pracy nie uprawnia do swoistego "przesunięcia" w czasie okresów, za które skarżącej ustalono prawo do świadczeń w postaci zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego. Z powyższym stanowiskiem koresponduje interpretacja terminu "pobieranie", dokonana przez NSA w wyroku z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 900/11, w odniesieniu do zasiłku chorobowego. Mianowicie NSA stwierdził, iż należy to pojęcie wykładać rozszerzająco tzn. przyjąć, że "okres pobierania zasiłku chorobowego" obejmuje nie tylko okresy faktycznego pobierania tego zasiłku, ale również okresy ustawowo uprawniające do uzyskania zasiłku, nawet w sytuacji, gdy ubezpieczony faktycznie zasiłku nie pobierał. Określenie "pobiera zasiłek" obejmuje nie tylko okresy faktycznego pobierania zasiłku chorobowego, ale także niekwestionowane okresy niezdolności do pracy z powodu choroby stwierdzonej orzeczeniem lekarskim, uprawniające do uzyskania zasiłku chorobowego, nawet wtedy gdy zasiłek nie był pobierany. Istotne znaczenie ma bowiem objęcie czasu choroby pełnym zakresem ubezpieczenia społecznego, a nie to, czy ubezpieczony faktycznie skorzystał z należnych mu świadczeń z ubezpieczenia chorobowego. Z pobieraniem zasiłku mamy więc do czynienia już z chwilą uzyskania prawa do zasiłku chorobowego, ponieważ od tego momentu istnieje możliwość jego pobierania, a więc skorzystania ze świadczenia. Bez znaczenia jest przy tym, czy i kiedy doszło do faktycznej wypłaty zasiłku. Oczywiście w analogiczny sposób należy rozumieć pobieranie świadczenia rehabilitacyjnego przez skarżącą. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącej, iż nie mogła się wcześniej zarejestrować jako bezrobotna. Pojęcie bezrobotnego zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. W lit. c ww. przepisu jest sformułowany warunek - jeżeli "(...) nie pobiera (...) świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego (...)". Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca 23 marca 2023 r. uzyskała korzystny dla niej wyrok Sądu Okręgowego w O. w sprawie o sygn. akt [...], [...] maja 2023 r. lekarz orzecznik ZUS orzekł o celowości przyznania jej świadczenia rehabilitacyjnego, a [...] maja 2023 r. ZUS Oddział w P. wydał decyzję nr [...] przyznającą jej prawo do tego świadczenia za okres od [...] maja 2022 r. do [...] lipca 2022 r. Nadto [...] kwietnia 2023 r. skarżącej wypłacono zaległy zasiłek chorobowy, co potwierdzało jej prawo do tego świadczenia za okres od [...] listopada 2021 r. do [...] maja 2022 r. W tej sytuacji skarżąca mogła już pod koniec maja 2023 r. zarejestrować się jako bezrobotna. Okoliczność wypłaty przez ZUS Oddział w P. zaległych świadczeń w pięciu różnych i dowolnie wybranych przez organ rentowy datach nie stanowi "pobierania świadczenia". Zresztą nawet gdyby przyjąć, że "pobieranie świadczenia" to jego faktyczna wypłata uprawnionemu, z czym tutejszy Sąd się nie zgadza, to dostrzec wypada, iż skarżąca pobierała w takim znaczeniu świadczenia od [...] kwietnia 2023 r. do [...] kwietnia 2024 r., czyli przez niespełna rok (tj. poniżej 365 dni). Raz jeszcze podkreślić należy, iż w sprawie skarżącej istotne są okresy, za które przyznano jej prawo do zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego. Od tego prawa jest uzależniona materialnotechniczna czynność wypłaty. W przeciwnym razie nawet omyłkowe, nienależne wypłacenie świadczenia (w oderwaniu od uprawnienia do niego) oznaczałoby jego pobieranie. Tym bardziej niedopuszczalne jest "przesunięcie" ww. okresów uprawniających skarżącą do określonych świadczeń na bliżej nieokreślony czas w 2023 i 2024 r. kiedy to wypłacono jej powstałe z tego tytułu zaległości. W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie udokumentowała wymaganych 365 dni okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku, lecz jedynie 180 dni - od [...] listopada 2022 r. do [...] maja 2023 r., w którym była uprawniona do pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.