II SA/Wa 1495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiającą Z. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy emerytalnej. Niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Po ponownej analizie zebranego materiału organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo organ wskazał, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których Z. S. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że na przestrzeni 55 lat życia tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował 20 lat, 10 miesięcy i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udowodnił tylko 1 rok, 6 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowy. W okresach od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 1998 r., od [...] kwietnia 1999 r. do [...] maja 2009 r. oraz [...] stycznia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca nie wykonywał pracy potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ stwierdził, że przeprowadzona analiza akt sprawy nie wykazała aby w wykazanych przerwach Z. S. nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2015 r. dopiero od [...] listopada 2012 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie wnioskodawcy zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podnosił, iż przerwy w zatrudnieniu spowodowane były brakiem pracy oraz pracą, którą wykonywał dorywczo. Prezes ZUS wskazał, że trudno uznać, iż okolicznością szczególną, wskutek której Z. S. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym była sytuacja na rynku pracy. Organ nie kwestionował, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie może stanowić usprawiedliwienia dla występujących przerw w ubezpieczeniu (por. wyrok WSA z 19.04.2005 r. sygn. akt II SA/ Wa 2345/04). Trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Aby okres pozostawania bez pracy można było uznać jako szczególną okoliczność, to należy wykazać, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową aktywnością. Zdaniem organ skarżący nie może powoływać się na trudności w podjęciu zatrudnienia, skoro nie wykazał, że w całym okresie pozostawania bez zatrudnienia był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Natomiast podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. S. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. Podkreślił, że ma bardzo ciężką sytuację materialną, otrzymuje z MOPS tylko 400 zł. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Podkreślił, że organ nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Podobnie trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z jego treścią, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu – przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Jak już wyżej wskazano, wydając decyzję na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy, Prezes Zakładu kieruje się uznaniem administracyjnym. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać należytej analizie, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2015 r. skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] listopada 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia ww. orzeczenia, zostało ono wydane po dokonaniu analizy dokumentacji medycznej – w tym dokumentacji z przebiegu leczenia: kart informacyjnych leczenia szpitalnego w okresie 2012, zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionego przez lekarzy leczących z dnia [...] września 2015 r. oraz wyników badań dodatkowych istotnych dla orzeczenia. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono rodzaj i przebieg schorzenia, wiek oraz kwalifikacje zawodowe. W tym stanie rzeczy ocenie Sądu podlegają ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" dla zbadania, czy przesłanka ta w sprawie niniejszej została spełniona. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 130/10 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przesłanka "szczególnych okoliczności" określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Sądu organ orzekający zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w okresie 55 lat życia (do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy) udokumentowano 20 lat, 10 miesięcy i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznana świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jednak zaledwie 1 rok, 6 miesięcy i 29 dni tych okresów. W dniach od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 1998 r., od [...] kwietnia 1999 r. do [...] maja 2009 r. oraz od [...] stycznia 2011 r. do [...] listopada 2012 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 13 lat, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności skarżącego objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach nie była w stosunku do skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia bądź inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Całkowita niezdolność do pracy wobec skarżącego została ustalona ww. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero od dnia [...] listopada 2012 r. Zaznaczyć należy, że wiążące dla Prezesa ZUS w kwestii zdolności do pracy pozostają wyłącznie ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika i komisję lekarską ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego, którą dostrzega Sąd w składzie orzekającym, nie może skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.