II SA/Wa 1498/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] maja 2023 r., znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ), po rozpatrzeniu wniosku Z. D. (skarżąca) z [...] kwietnia 2023 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1051) odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki: - urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, - zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat, - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - osiągnęła wiek 60 lat, - nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, - nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Wszystkie wyżej wymienione przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w razie: - pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, - długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Zgodnie z ustawą o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Organ wyjaśnił, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Jak podał Prezes ZUS, z akt sprawy wynika, że skarżąca urodziła dwoje dzieci. Postanowieniem sądu z [...] maja 1987 r. została ona ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich dzieci: M. K. ur. [...].06.1969 r., P. K. ur. [...].11.1971 r., A. K. ur. [...].07.1973 r., K. K. ur. [...].02.1977 r. Dzieci miały ukończone odpowiednio 17, 15, 13 i 10 lat. W ocenie organu okres sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie w ramach rodziny zastępczej nie był znaczący. Nie można zatem uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W konsekwencji Prezes ZUS nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie wyżej wymienionej ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Zarzuciła błędną interpretację przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego od dnia złożenia wniosku, tj. [...] kwietnia 2023 r. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. Zdaniem skarżącej ustawa nie precyzuje jaki okres wychowania można traktować jako wystarczający do otrzymania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Definicja "wychowania" podana w ustawie, mówi o "opiece nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach ...", jednak nie wskazuje, aby miała mieć miejsce "od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości" – co zostało, w ocenie skarżącej, błędnie przytoczone w uzasadnieniu decyzji i stanowi jedynie subiektywne zdanie osoby wydającej decyzję. Jak stwierdziła skarżąca, żadna z sytuacji określonych w art. 3 ust. 5 ustawy, nie miała w jej przypadku miejsca. Jej biologiczne dzieci, wraz z ich ojcem wychowywała nieprzerwanie od urodzenia do osiągnięcia samodzielności, która trwa znacznie dłużej niż osiągnięcie przez dzieci 18 roku życia. Nie sprawowała pieczy nad pozostałą czwórką dzieci od ich urodzenia, gdyż nie jest ich biologiczną matką. Określenie użyte w uzasadnieniu "opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletniości" w zasadzie wyklucza wszystkich rodziców zastępczych z grona uprawnionych do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Oczywistym jest fakt, że powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej innym osobom, niż biologiczna rodzina, odbywa się dopiero w przypadku śmierci, czy rażących zaniedbań ze strony rodziców. Skarżąca wyjaśniła, że poza wychowaniem dwójki biologicznych dzieci, przejęła opiekę wraz z mężem nad dodatkową czwórką dzieci w momencie, gdy one miały kolejno: 17, 15, 13, 10 lat. Dzieci przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej mieszkały z nami również do czasu usamodzielnienia się. Oficjalnie wychowywała więc dzieci przez: 1. 18 lat – D. A.- dziecko biologiczne, 2. 18 lat – D. Z. - dziecko biologiczne, 3. 1 rok – K. M. - dziecko przyjęte na wychowanie dnia [...].05.1987 r., 4. 3 lata – K. P. - dziecko przyjęte na wychowanie dnia [...].05.1987 r., 5. 5 lat – K. A. - dziecko przyjęte na wychowanie dnia [...].05.1987 r., 6. 8 lat – K. K. - dziecko przyjęte na wychowanie dnia [...].05.1987 r. Wskazała, że ww. dzieci przyjęte na wychowanie postanowieniem sądu z [...] maja 1987 r. zamieszkały u skarżącej i jej męża już przed formalnym powierzeniem im sprawowania nad nimi pieczy. Bowiem po zniszczeniu ich rodzinnego domu w roku 1981, przyjęli dzieci wraz z ich matką do zamieszkania w swoim domu. Cała rodzina została u nich zameldowana zaraz po przyjeździe w tym samym roku. Niestety w roku 1983 matka małoletnich ciężko zachorowała (choroba onkologiczna), wtedy ciężar wychowania "spoczywał na nas". Wraz z mężem wychowywaliśmy dzieci, ponieważ ich matka sama w tym czasie wymagała opieki. Ustanowienie opieki nad małoletnimi nastąpiło po śmierci ich matki. Przed czasem powierzenia opieki, skarżąca wraz z mężem interesowała się edukacją i wszelkimi innymi sprawami związanymi z funkcjonowaniem dzieci. Dołożyli wszelkich starań, aby należycie przygotować dzieci do samodzielnego, dorosłego życia. Faktycznie sprawowana opieka nad dziećmi przyjętymi na wychowanie trwała znacznie dłużej. Jak podała skarżąca, niestety nie są w stanie uzyskać dokumentów potwierdzających fakt zamieszkiwania dzieci w ich domu, przed faktycznym powierzeniem opieki, gdyż Urząd Gminy w [...], w którym dokonano meldunku, "nie wystawi zaświadczenia z uwagi na RODO". Dowodem na potwierdzenie ww. twierdzeń związanych z zamieszkiwaniem oraz zainteresowaniem dziećmi może być przesłuchanie w charakterze świadka nauczyciela (Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w latach 1985-2002). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. Przy czym wychowanie, w myśl art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. wynika, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ. LEX nr 79608). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrał dowody celem ustalenia przesłanek do przyznania świadczenia oraz czy uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14; publ. CBOSA). Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia (części dyspozytywnej decyzji). Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia, a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, publ. Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681, wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNC 1994/0/181). Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i wskazuje na powierzchowne oraz "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącej. Tymczasem, jak podkreślano w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, "każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). W ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie administracyjnej, organ nie dopełnił obowiązku indywidualnego, wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien przede wszystkim ustalić w sposób wyczerpujący jej stan faktyczny, w szczególności długość faktycznego sprawowania opieki przez skarżącą nad czwórką dzieci przyjętych na wychowanie. Strona w trakcie trwania postępowania podnosiła bowiem, że opiekę nad rzeczonymi dziećmi sprawowała jeszcze przed ustanowieniem jej rodziną zastępczą. Efektów badania tej materii próżno jednakże szukać w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Czyniąc rozważania organ powinien oczywiście mieć na względzie fakt, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania spornego świadczenia od nieprzerwanego sprawowania opieki na dziećmi od czasu ich urodzenia do czasu osiągnięcia pełnoletniości. Stosownie przecież do art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób niezbity wynika więc, że ustawodawca dopuścił możliwość przerw w wychowywaniu dzieci i negatywne dla wnioskodawczyni skutki uzależnił dopiero od "długotrwałego" zaprzestania wychowywania. Stąd organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy będzie zobligowany do tego, aby ocenić, czy faktyczny czas sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie był na tyle krótki, że uzasadniał uznanie zaistnienia negatywnej przesłanki opisanej w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. Na marginesie dodania wymagało to, że organ prowadząc niniejsze postępowanie, powinien to czynić nie tylko w sposób wypełniający zasady ogólne K.p.a. ale także w sposób nie pozbawiony empatii, zrozumienia i zwykłego doświadczenia życiowego. Przy rozpoznawaniu każdej sprawy winien wykazać maksimum staranności pamiętając o tym, iż rozstrzyga kwestie związane ściśle z życiem ludzkim. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskutek czego organ przedwcześnie uznał, iż w sprawie spełniona została negatywna przesłanka dla przyznania spornego świadczenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym i wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.