II SA/Wa 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Janusz Walawski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę – J. S. i B. S., w formie elektronicznej, w dniu 31 stycznia 2014 r. skierowali do Wójta Gminy K. wnioski o udostępnienie informacji przetworzonej dotyczącej: 1. wydatków (majątkowych i niemajątkowych) zrealizowanych przez gminie K. w poszczególnych miejscowościach tej gminy w latach 2004 - 2013 wraz z informacją o liczbie mieszkańców (osób zamieszkałych) w poszczególnych miejscowościach tej gminy 2. wydatków (majątkowych i niemajątkowych) zaplanowanych dla poszczególnych miejscowości w budżecie gminy K. na 2014 r. Wnioskodawcy do wniosków załączyli formularz do komputerowego wypełnienia. Organ w dniu 17 lutego 2014 r. wezwał wnioskodawców do wykazania powodów, dla których spełnienie przedmiotowego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania z uwagi na przetworzony charakter informacji. Wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie wskazali, że interesem publicznym jest: - niezadowolenie mieszkańców W. z wypełniania ustawowych (obowiązkowych) zadań przez gminę K. w odniesieniu do tej miejscowości; - zgłaszana przez mieszkańców miejscowości W. potrzeba odłączenia się tej miejscowości od gminy K., co w istotnym zakresie może wpłynąć na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (tu gminę K. ) ich uprawnień i obowiązków. Uzyskanie wnioskowanej informacji ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wyłączenie się danego sołectwa z obszaru jednej gminy i jego włączenie do innej gminy wiąże się z działaniami ze strony organów państwa (wojewoda, minister). Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr [...] i decyzję nr [...], którymi odmówił J. S. i B. S. udostępnienia informacji publicznej. Organ w uzasadnieniach powyżej określonych decyzji podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie wprowadzone w tym przepisie ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będzie nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzieleniem informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskodawcy domagali się przedstawienia za okres 2004 - 2014 (odrębnie dla każdego roku) szczegółowych obliczeń statystycznych dotyczących wydatków (z podziałem na majątkowe i niemajątkowe) zrealizowanych i zaplanowanych przez gminę z rozpisaniem na poszczególne miejscowości wraz z informacją o liczbie mieszkańców (osób zamieszkałych) w poszczególnych miejscowościach gminy K . Zatem wnioskodawcy przedstawili swego rodzaju kryteria, według których żądana informacja powinna zostać opracowana. Zostałaby zatem wytworzona informacja jakościowo nowa, a więc taka, która nie istnieje w żądanej treści i postaci. Należy podkreślić, że o ile podział wydatków budżetowych na majątkowe i niemajątkowe nie powinien nastręczać większych trudności, to już wyodrębnienie poszczególnych składników tych wydatków przeznaczonych na poszczególne miejscowości gminy mogłoby być czynnością trudna do przeprowadzenia, a wręcz niewykonalną. Specyfika poszczególnych inwestycji w istocie uniemożliwia wykonanie przez organ wiarygodnych (zgodnych z prawdą) zestawień wydatków budżetowych z rozpisaniem na poszczególne miejscowości gminy K. Tak daleko idąca konkretyzacja wydatków poniesionych ta gminę w latach 2004 - 2013 i zaplanowanych na rok 2014 stanowi w istocie czynność niemożliwą do zrealizowania. W celu uzyskania informacji o liczbie osób zamieszkałych w poszczególnych miejscowościach gminy K. organ musiałby przeprowadzić tzw. "mały spis powszechny", co byłoby działaniem wykraczającym poza przewidziane prawem zadania. Żądanie wnioskodawców w tym zakresie de facto sprowadza się nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia. Z okoliczności sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawcy nie zamierzają wykorzystać informacji publicznej zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym. w ocenie organu przytoczone przez wnioskodawców przesłanki w żaden sposób nie uzasadniają udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dla szczególnie istotnego interesu publicznego. Uzyskanie bowiem wnioskowanej informacji nie wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu, ani też nie przyczyniają się do usprawnienia tego działania. Zgłoszone przez wnioskodawców przesłanki należałoby zakwalifikować jako postulaty stricte polityczne, które winny być prezentowane w ramach demokratycznej procedury wyłaniania władz lokalnych, a ich zasadność zweryfikowana w nadchodzących wyborach samorządowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, po rozpatrzeniu odwołań J. S. i B. S. od decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] listopada 2014 r. wydało decyzję nr [...] i decyzję nr [...] , którymi utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Wójta Gminy K.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że informacja przetworzona to taka, która uległa istotnej zmianie w stosunku do informacji pierwotnej, a zatem przetworzenie informacji należy wiązać z czynnościami zmierzającymi do wytworzenia informacji o nowej treści. Przetworzenie wiąże się zatem z pojawieniem się informacji o nowej treści, jako skutek podjętych działań polegających na konieczności dokonania analiz, zestawień, obliczeń, a więc zaangażowania intelektualnego, skutkiem czego pojawia się nowy dokument. Tym samym, czynności organu polegające na wyszukaniu dokumentu oraz analizie jego treści nie mogą być rozumiane jako przetworzenie informacji, ale jako jej przekształcenie. Jednakże sporządzenie zestawienia danych w sposób określony w tabeli przesłanej przez odwołujących się do organu pierwszej instancji, będące skutkiem analizy dokumentów, należy uznać za informację przetworzoną. Przed udostępnieniem informacji publicznej podmiot obowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena szczególnej istotności dla interesu publicznego należy do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej w decyzji odmownej. Poprzez użycie słów "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, musi być one szczególnie istotne. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacja które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślania okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż nie jest możliwe uzyskanie, w wyniku przetworzenia, części informacji żądanej przez odwołujących się, a mianowicie w zakresie podania liczby osób zamieszkałych w poszczególnych miejscowościach gminy K. czy wyodrębnienia części wydatków. Przeprowadzenie procedury odłączenia danej miejscowości od gminy i przyłączenia gminy sąsiedniej jest możliwe w drodze referendum, zgodnie z art. 4c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Do przeprowadzenia referendum nie jest konieczne uzyskanie danych, o których mowa we wniosku odwołujących się. J. S. i B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powyżej określone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucają organowi, że wydając zaskarżone decyzje naruszył następujące przepisy: 1. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 138 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak wnikliwej analizy podnoszonej przez skarżących kwestii dotyczącej przesłanek wydania wnioskowanej informacji; 2. art. 80 Kpa polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, dokonaniu sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego, w szczególności przez brak odniesienia się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do zarzutów odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy K; 3. art. 107 § 3 Kpa polegające na lakonicznym odniesieniu się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu; 4. art. 31 ust. 3 i art. 61 Konstytucji RP poprzez ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej; 5. art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt (brak numeru) lit. a) i c) u.d.i.p., będące skutkiem wadliwie ustalonego staniu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy K. prawidłowo odmówił wydania wnioskowanej informacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do organu odwoławczego do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do zarzutów organ stwierdził, że są one całkowicie nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że wnioski skarżących bezspornie dotyczyły informacji przetworzonej, co wynikało wprost z ich treści. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na brak ustawowej definicji co stanowi informację przetworzoną, należy przyjąć za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1344/10 i z 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1011/10, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1727/09 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów. Podkreślić należy, że dostęp do informacji przetworzonej jest ograniczony, a ograniczenie to wynika z powyżej przytoczonego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że organ w dniu złożenia przedmiotowych wniosków nie posiadał żądanej informacji i musiałby ją specjalnie wytworzyć według kryteriów wskazanych przez skarżących w załączonych do nich formularzu. W ujęciu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stwierdzić należy, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy, i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz - a właściwie przede wszystkim - z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy - co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury - określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, anonimizacja danych chronionych, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. Gdy wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej, tj. takiej, która posiada postać specjalnie przygotowaną przy zaangażowaniu środków osobowych (wymaga nakładu pracy pracownika) i technicznych, to udostępnienie takiej informacji może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest to istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje określenia " szczególnie istotne dla interesu publicznego". Dlatego też odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest zatem obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też służby tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych itp. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie wykazali, iż została spełniona przesłanka określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Podkreślić należy, że z całą pewnością celem ustawodawcy było zapewnienie jak najszerszego dostępu do informacji publicznej, ale nie stworzenie warunków dla podmiotów, które chcą uzyskać takie informacje przez nieuzasadnione "zadaniowania" podmiotów obowiązanych, których podstawowym celem jest realizacja zadań w zakresie przypisanych im kompetencji. W rozpatrywanej sprawie organy zasadnie oceniły, że cel, dla zaspokojenia którego informacja miałaby być udostępniona, nie jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Nawet gdyby ocenić ją jako tworzoną w interesie publicznym, niepodobna rozciągnąć ją na szczególnie istotny interes. Ten zakres pojęciowy oznacza bowiem niezwykły, odróżniający się czymś osobliwym, mający nadzwyczajne znaczenie. Organy orzekające w sprawie wykazały jego brak po stronie skarżących, a swe stanowisko przekonywująco uzasadniły, nie przekraczając uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w ocenie Sądu są one niezasadnego, bowiem, wbrew twierdzeniu skarżących, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarżący, o ile dostrzegają potrzebę zmian w strukturze terytorialnej (administracyjnej) gminy mogą podjąć działania na podstawie innych przepisów, na co wskazał organ odwoławczy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.