II SA/Wa 1508/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (zmienione zarządzeniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...]) w przedmiocie ustalenia opłat za czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 6 i 7 zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], 3. określa, iż § 4 pkt 6 i 7 zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nie podlegają wykonaniu, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Wójta Gminy [...] w z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie procedury załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Gminy [...] oraz na zarządzenie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany w zarządzeniu nr [...] z powodu ich wydania z naruszeniem art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) oraz naruszeniem art. 2,art. 7 i art. 61 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] w części naruszającej prawo - § 4 ust. 6 i 7 oraz załącznika nr 5 do tego zarządzenia, a także stwierdzenie nieważności w całości zarządzenia nr [...], jak też zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] maja 2013 r. wezwał Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa wywołanego skarżonymi zarządzeniami i do dnia wniesienia ([...] lipca 2013 r.) nie otrzymał od Wójta Gminy [...] żadnej odpowiedzi. Skarżący podkreślił, iż zaskarżone zarządzenia zawierają opłaty w formie ryczałtowych stawek. Zapis taki pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalenia przez organ gminny w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie. Pobierane opłaty za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, mają każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym dodatkowym kosztom przez organ. Natomiast ustalone przez Wójta Gminy [...] zarządzeniami stawki opłat na tak wysokim poziomie w żadnej mierze nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ, ale wielokrotnie je przewyższają. Tak ustalone zasady odpłatności mogą zniechęcać obywateli do żądania informacji od organu. Ponadto, Wójt Gminy [...] wielokrotnie w kierowanych do skarżącego pismach informował, iż nie posiada kalkulacji opłat, a mimo to kierował do niego upomnienia w sprawie należności wraz z odsetkami za dodatkowe koszty poniesione przez organ w związku z realizacją wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż zaskarżone zarządzenia Wójta Gminy [...] są aktami kierownictwa wewnętrznego, mającymi na celu unormowanie procedur związanych z załatwianiem spraw z zakresu udostępniania informacji publicznych w Urzędzie Gminy. Są one skierowane do wewnątrz organizacji, to jest do pracowników Urzędu. Są to więc akty o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej). Odnośnie zarzutu naruszenia przez Wójta Gminy [...] art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ stwierdził, iż stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Koszty wymienione w cytowanym przepisie to po pierwsze: koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, po drugie zaś: koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu. Ponadto kosztami udostępnienia informacji publicznej, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Żądana opłata winna więc odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Wójt Gminy [...] stoi na stanowisku, że zaskarżone zarządzenia nie wprowadzają opłat w formie stawek ryczałtowych, co stanowiłoby naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku jest rozpatrywane w sposób indywidualny. Zaskarżone zarządzenia nr [...] i [...] są aktami wewnętrznego zarządzania Wójta, nie wypływają z nich żadne obowiązki ani uprawnienia dla podmiotów zewnętrznych. Podjęcie ich przez Wójta Gminy [...] miało na celu wyposażenie pracowników Urzędu w narzędzie do sprawnego załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a załącznik nr 5 do wyżej wymienionych zarządzeń stanowi instrukcję co do sposobu obliczania opłat za udostępnienie informacji w sytuacji, gdy należy pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji przy typowych sposobach udostępniania. Określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej organ nie ograniczył się do określenia wysokości opłaty. Wskazał w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione i uzasadnił szczegółowo jak powstały te koszty, mając na uwadze stanowisko sądów, że wysokość kosztów każdorazowo winna odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez organ kosztom udostępniania informacji. Dowodem jest pismo z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym organ przedstawił szczegółową kalkulację składników kosztów dodatkowych oraz sposób wyliczenia opłaty. Organ podniósł także, iż kalkulacje kosztów przyjętych do wyliczenia wysokości opłat za wykonanie kserokopii dokumentów, wykonywanie "anonimizacji" oraz skanowania oparte są na kosztach materiałów, wydruku, eksploatacji. Nie zawierają natomiast kosztów robocizny lub kosztów zużytej energii elektrycznej. Urząd Gminy nie wykonuje kserokopii w ilościach hurtowych na zasadach komercyjnych jak zakłady zajmujące się świadczeniem tego typu usług, dlatego też koszty wykonania kserokopii są wyższe niż w takich punktach usługowych. Urząd Gminy [...] jest małym urzędem, w związku z tym wykonywanie znacznych ilości kserokopii, dokonywanie "anonimizacji" dokumentów oraz ponowne kserowanie dokumentów w celu przesłania ich wnioskodawcy są znaczącymi kosztami obciążającymi budżet gminy. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2013 r. A. T. uzupełnił skargę żądając stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części naruszającej prawo - § 1 ust. 8 oraz załącznika nr 1 do tego zarządzenia. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący podniósł, iż art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi jedynie, że informacji publicznej udziela się na wniosek. Wprowadzenie przez Wójta Gminy [...] wzoru takiego wniosku jest naruszeniem zapisów ustawy. W takiej sytuacji nie jest możliwe również składanie wniosków w formie ustnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 514/12 stwierdził, iż nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie wzoru pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto Sąd stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia określającego ryczałtowe stawki opłat za dodatkowe koszty związane z udostępnianiem informacji publicznej. Stanowisko WSA w Gdańsku podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku sygn. akt I OSK 307/13 oddalającym skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 6 powołanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ww. ustawy). Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (zgodnie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zaskarżył zarządzenia dotyczące ustalenia trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy [...], w części określającej koszty związane z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji, a zatem w ocenie Sądu skarżący przedmiotem skargi uczynił akt z zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu nie może być ono uznane za akt kierownictwa wewnętrznego. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 307/13 (publik. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, iż "Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyłączenia spod właściwości sądu administracyjnego zarządzeń burmistrza, które zostało podjęte w zakresie administracji publicznej. Zaskarżone do Sądu zarządzenie wkraczając w materię uregulowaną ustawą, formalizując czynności wewnętrzne wpływa na skuteczność czynności jednostki wobec organu. Akty te podlegają zaskarżeniu do sądu...". Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego § 4 ust. 6 i 7 zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie procedury załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Gminy [...] wraz z załącznikiem nr 5 tego zarządzenia, a także zarządzenia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany w zarządzeniu nr [...] należy stwierdzić, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jak i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 1. Tymczasem przepis art. 15 ust. 1 wskazuje, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z powołanych regulacji wynika, iż zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala jednak na odstąpienie od tej zasady, ale tylko w wypadku opisanych w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Wysokość pobieranych przez organ opłat ma za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na mocy art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, gdyż z jego treści wynika jedynie możliwość, a nie obowiązek, ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Zwrócić uwagę należy także na to, iż komentowany przepis dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza dalej, że koszty te będą różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Powołane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005 roku, I OSK 69/05; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 roku, II SA/Lu 44/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 roku, II SA/Sz 1094/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2006 roku, II SA/Łd 667/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2006 roku, IV SA/Wr 922/04 i inne, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analizując powyższe uwagi ogólne odnoszące się do wykładni art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż w tych przepisach nie sposób dopatrzeć się podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia określającego stałe stawki za udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem zapisy § 4 ust. 6 i 7 zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] wraz z załącznikiem nr 5, a także postanowienia zarządzenia zmieniającego nr [...] wprowadziły opłaty za udostępnienie informacji publicznej "w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom poniesionym w związku z jej utrwaleniem lub przekształceniem w formę wskazana we wniosku.". Z tego powodu Sąd ocenił, iż w tym zakresie kwestionowane zarządzenia przekraczają dyspozycję normy ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy, bowiem ta zezwala jedynie na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, a także - co należy podkreślić - stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 22 maja 2013 r. podkreślił, iż zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą naruszać zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Naruszeniem zasady praworządności jest regulowanie w akcie wewnętrznym materii regulowanej ustawą, w tym przypadku ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie ma podstaw do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie. Tym samym ustalenie odgórnie stawek za dokonywanie określonych czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej w formie wnioskowanej i to w wysokości wyższej niż stawki komercyjne (np. kopia lub wydruk A4 - 0,70 zł, A3 -1,50 zł), co słusznie dostrzega skarżący, w istocie wprowadza znaczne ograniczenia w realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Opisane uchybienia przepisom ustawy o dostępnie do informacji publicznej, jak i ustawy o samorządzie gminnym przesądzają o wadliwości kwestionowanych w skardze zarządzeń, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Przy czym trzeba pamiętać, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego ust. 6 § 4 zarządzenia nr [...] wywiera ten skutek, iż załącznik nr 5 wydany na podstawie tego przepisu dzieli jego los. Wobec powyższego Sąd, biorąc pod uwagę art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (k. 45 akt sprawy), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast całkowicie niezasadny jest zarzut zawarty w piśmie procesowym uzupełniającym skargę z dnia 25 października 2013 r., albowiem analiza § 1 ust. 8 zarządzenia nr [...] nie może prowadzić do wniosku, że przepis ten wprowadza ograniczenie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej tylko w formie pisemnej. Przeczy temu wyraźna treść § 1 ust. 5 tego zarządzenia, cyt. "Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku". Zatem skargę w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 209 powołanej ustawy procesowej.