II SA/Wa 1518/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D.O. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.O. na rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Placówek – [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do bursy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Placówek – [...] w W. D. O. – reprezentowana przez rodziców J. O. oraz J. S. złożyła do Dyrektora Zespołu Placówek [...] w [...] wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. o przyjęcie do publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania – Bursy nr [...] w Zespole Placówek [...] w [...] - na rok szkolny 2015/2016. Do wniosku ww. dołączyła oświadczenie J. O. z dnia [...] czerwca 2015 r. o miejscu zamieszkania córki w miejscowości R., oddalonej o 118 km od [...] oraz o czasie dojazdu córki z miejsca zamieszkania do [...] LO w [...] autobusem, który wynosi w jedną stronę powyżej 2 godzin. Postępowanie rekrutacyjne do publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania – Bursy nr [...] zakończone zostało podaniem w dniu [...] lipca 2015 r. do publicznej wiadomości listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych do Bursy nr [...]. D. O. nie została przyjęta do Bursy nr [...] na rok szkolny 2015/2016. Pismem z [...] lipca 2015 r. J. O. - ojciec ww. wystąpił do Komisji Rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia córki do Bursy nr [...]. Uzasadnienie odmowy przyjęcia do Bursy nr [...] w Zespole Placówek [...] w [...] zostało sporządzone przez Komisję Rekrutacyjną w dniu [...] lipca 2015 r. Z treści uzasadnienia wynikało, że minimalna liczba punktów uprawniająca do przyjęcia do Bursy nr [...] w roku 2015/2016 wynosiła 8, zaś D. O. uzyskała 4 punkty - we wniosku wskazane były 2 kryteria, każde o wartości 2 punktów. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2015r., J. O. wystąpił do Dyrektora Zespołu Placówek [...] w [...] z odwołaniem od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej. Dyrektor Zespołu Placówek [...] w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odmówił przyjęcia D. O. do Bursy nr [...] Zespołu Placówek [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że decyzja odmowna spowodowana jest brakiem wolnych miejsc w placówce. Pismem z dnia [...] września 2015 r. D. O., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego J. O., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Zespołu Placówek [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wnosząc o jej zmianę lub uchylenie w całości oraz przyjęcie do Bursy. Strona skarżąca podniosła, że nie została wezwana przez Dyrektora Placówki do uzupełnienia dokumentów wymaganych do pozytywnego rozpoznania wniosku o przyjęcie do bursy. Wskazała nadto, iż sposób załatwienia sprawy budzi uzasadnione wątpliwości, bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich powodów odmówiono jej przyjęcia do placówki. Zaznaczyła również, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, a ponieważ uczy się bardzo dobrze, brak miejsca w placówce uniemożliwia jej pobieranie nauki w dobrym liceum w [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Placówek [...] w [...] opisał procedurę rekrutacyjną prowadzoną w przedmiotowej sprawie, ponownie podnosząc, że odmowa przyjęcia D. O. do Bursy nr [...] spowodowana była brakiem wolnych miejsc w placówce. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepowołanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niesporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz niepouczenie o prawie i trybie wniesienia skargi, - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy decyzja powyższa powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Motywując powyższe zarzuty pełnomocnik podniósł, iż w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej o odmowie przyjęcia D. O. do bursy, wskazane zostało, że rodzina skarżącej żyje w skrajnym ubóstwie, a całkowity dochód rodziny wynosi 670 zł miesięcznie. Mimo powoływania się przedstawiciela ustawowego skarżącej na powyższą okoliczność, nie został on wezwany przez organ do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. W szczególności, mimo, że w świetle art. 90d ustawy o systemie oświaty istniało prawdopodobieństwo, że skarżącej - ze względu na trudną sytuację materialną - przyznane zostało stypendium szkolne, przedstawiciel ustawowy skarżącej nie został wezwany do uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie. Ustalając stan faktyczny sprawy organ oparł się wyłącznie na oświadczeniach skarżącej załączonych do wniosku z dnia [...] lipca 2015 r., nie podjął natomiast żadnych dodatkowych czynności, które umożliwiły uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Tymczasem, zgodnie z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na rzecz skarżącej przyznane zostało stypendium szkolne w roku szkolnym 2014/2015. W konsekwencji skarżąca, w chwili wydania decyzji, spełniała dodatkowe kryterium określone w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały m.st. Warszawy nr VII/127/2015 z dnia 12 marca 2015 r., tj. kryterium posiadania stypendium organizacji, instytucji lub innego podmiotu udzielającego stypendia. Gdyby zatem, organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, ustaliłby najpewniej, że skarżąca spełniała nie dwa ale trzy kryteria rekrutacyjne, a zatem powinna uzyskać nie 4 ale 6 punktów w toku rekrutacji. Jak wynika natomiast z odpowiedzi na skargę, w ramach procedury odwoławczej, do Zespołu Placówek została przyjęta jedna z kandydatek, która w procesie rekrutacji uzyskała właśnie 6 punktów. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że skarżąca w wyniku rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej, winna również zostać przyjęta do Zespołu Placówek. Nadto pełnomocnik podkreślił, iż zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a. W szczególności, decyzja ta nie zawiera motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 153, poz. 1647 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stało się rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Placówek [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiające przyjęcia skarżącej, reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego, do Bursy nr [...] Zespołu Placówek [...] w [...]. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 w zm.), dzieci, młodzież oraz osoby pełnoletnie przyjmuje się odpowiednio do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego i publicznych placówek, o których mowa w art. 2 pkt 3 -3b i 7, oraz do klas pierwszych szkół wszystkich typów po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. Przepis art. 2 pkt 7 tej ustawy stanowi, że system oświaty obejmuje placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W myśl art. 20p ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w odniesieniu do ww. publicznych placówek na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria: (1) w przypadku kandydata niepełnoletniego - kryteria, o których mowa w art. 20c ust. 2, (2) w przypadku kandydata pełnoletniego - kryteria, o których mowa w art. 20g ust. 2 pkt 2, (3) kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb wychowanka oraz lokalnych potrzeb społecznych. Na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata, o którym mowa w art. 20c ust. 5 (ust. 2). Wśród kryteriów wymienionych w art. 20c ust. 2 ww. ustawy wymienia się: (1) wielodzietność rodziny kandydata, (2) niepełnosprawność kandydata, (3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata, (4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata, (5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata, (6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie, (7) objęcie kandydata pieczą zastępczą. Natomiast kryteria, o których mowa w art. 20p ust. 1 pkt 3 ustawy, określone zostały w uchwale nr VII/127/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego, liczby punktów za każde kryterium i dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz. 2951). W § 2 ust. 1 ww. uchwały ustalono następujące kryteria: (1) zamieszkanie kandydata poza terenem m.st. Warszawy, (2) posiadanie tytułu laureata lub finalisty ogólnopolskiej olimpiady przedmiotowej oraz laureata konkursu przedmiotowego w zasięgu wojewódzkim lub ponadwojewódzkim, przeprowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 8 ustawy o systemie oświaty, (3) posiadanie stypendium organizacji, instytucji lub innego podmiotu udzielającego stypendia, (4) czas dojazdu, powyżej 2 godzin w jedną stronę, z miejsca zamieszkania kandydata do szkoły prowadzonej przez m.st. Warszawę, w której zamierza kontynuować naukę, (5) posiadanie rodzeństwa, które było lub jest wychowankiem burs prowadzonych przez m.st. Warszawę, (6) udział w kadrze na szczeblu co najmniej wojewódzkim w dowolnej dyscyplinie sportu, (7) udział w wolontariacie w roku szkolnym poprzedzającym rok, na który odbywa się rekrutacja. Zgodnie z art. 20p ust. 3 ustawy o systemie oświaty, każdemu kryterium przyznane zostały 2 punkty, określono również dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów (§ 2 ust. 2 uchwały). W myśl art. 20s pkt 3 ustawy o systemie oświaty, wniosek o przyjęcie do publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania składa się do dyrektora tej placówki. Do wniosku załącza się dokumenty potwierdzające spełnienie przez kandydata ww. kryteriów (art. 20t ust. 2 ustawy). Postępowanie rekrutacyjne do publicznej placówki przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora placówki. Dyrektor wyznacza przewodniczącego komisji rekrutacyjnej (art. 20zb ust. 1 ustawy). Do zadań komisji rekrutacyjnej należy w szczególności: ustalenie wyników postępowania rekrutacyjnego i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, o której mowa w art. 20zc ust. 1; ustalenie i podanie do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, o której mowa w art. 20zc ust. 3; sporządzenie protokołu postępowania rekrutacyjnego. Zgodnie z art. 20zc ust. 1 ustawy, wyniki postępowania rekrutacyjnego podaje się do publicznej wiadomości w formie kandydatów zakwalifikowanych i kandydatów niezakwalifikowanych, zawierającej imiona i nazwiska kandydatów oraz informacje o zakwalifikowaniu albo niezakwalifikowaniu kandydata. W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do publicznej placówki (ust. 6). Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z wnioskiem, o którym mowa w ust. 6. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym. (ust. 7). Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznej placówki odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (ust. 8). Dyrektor publicznej placówki rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego (ust. 9). Z powyższego wynika, że Rozdział 2a ustawy o systemie oświaty reguluje kompleksowo materię przyjmowania do publicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Nie oznacza to jednak, że organ orzekający w sprawie nie jest związany ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, tj. zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.) oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nadto, na organie orzekającym spoczywa obowiązek podania w sposób wyczerpujący i przekonujący przyczyn wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Ustawodawca w art. 20zc ust. 9 ustawy o systemie oświaty określił bowiem działania organu odwoławczego jako "rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej", co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Dyrektor placówki jest zatem zobowiązany poddać wnikliwej analizie dotychczasowy tok postępowania rekrutacyjnego, ponownie rozważyć wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także ustosunkować się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie dyrektora placówki, o którym mowa w art. 20zc ust. 8 ustawy o systemie oświaty, posiada walor decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1288/14, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie organ orzekający winien dochować obowiązku rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy i wydać rozstrzygnięcie spełniające nie tylko wymogi formalne, ale też realizujące funkcję przekonywania strony do słuszności podjętej decyzji (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że co do zasady rekrutacja to element procesu zarządzania zasobami ludzkimi, sformalizowany proces naboru do organizacji - w tym przypadku do publicznej placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, przeprowadzany według określonych kryteriów oceny spośród kandydatów konkurujących ze sobą. Podanie zatem przyczyn odmowy wymaga wskazania jakich kryteriów oceny kandydat nie spełnia lub podania, dlaczego kandydat przyjęty został oceniony wyżej w ramach oceny kryteriów od kandydata nieprzyjętego. Tego zaś zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Placówek [...] w [...] nie zawiera, co powoduje, że zostało wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano jedynie lakonicznie, że decyzja odmowna spowodowana jest brakiem wolnych miejsc w placówce, przy czym w świetle cytowanych powyżej regulacji ustawy o systemie oświaty oraz uchwały nr VII/127/2015 Rady m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2015 r., za przyczynę odmowy nie można uznać wskazania braku miejsc. Zgodzić należy się zatem z argumentacją skargi oraz późniejszego pisma procesowego, że sposób załatwienia sprawy budzi uzasadnione wątpliwości, bowiem z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, z jakich konkretnie powodów odmówiono przyjęcia skarżącej do placówki. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie Dyrektora jawi się jako dowolne, a w konsekwencji powoduje, że motywy jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję wymykają się spod kontroli Sądu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest zaskarżona decyzja, co powoduje, że ocenie podlega treść jej rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem, nie zaś argumentacja zawarta przez organ w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. i powinna zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Nie może natomiast zastępować ani uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 257/03, publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1991 r., sygn. akt III SA 1838/01, publ. ONSA 1992, Nr 2, poz. 45). Konkludując stwierdzić należy, że wskazane powyżej wadliwości rozstrzygnięcia Dyrektora Zespołu Placówek [...] w [...] obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwości te - stosownie do poczynionych wyżej uwag, nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy - organ odwoławczy zobowiązany będzie usunąć po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym celu Dyrektor podda wnikliwej analizie i ocenie postępowanie rekrutacyjne zakończone odmową Komisji Rekrutacyjnej z dnia [...] lipca 2015 r., nadto wszechstronnie rozważy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy biorąc również pod uwagę podnoszoną przez pełnomocnika skarżącej okoliczność przyznania skarżącej stypendium szkolnego na rok szkolny 2014/2015 - zgodnie z decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Podjęte zaś w sprawie rozstrzygnięcie należycie uzasadni, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśni w sposób dokładny i pełny przesłanki jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, odniesie przy tym sytuację skarżącej w zakresie ilości spełnionych kryteriów oraz uzyskanej liczby punktów, do minimalnej liczby punktów uprawniających do przyjęcia do Bursy nr [...] w roku szkolnym 2015/2016. Ustosunkuje się również szczegółowo do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Zważy, że podejmowane rozstrzygnięcie, stanowiące w istocie decyzję administracyjną, winno zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.