II SA/Wa 1534/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Joanna Kube, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2 zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] grudnia 2010 r. [...] Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Urzędu [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o podanie liczby budynków stanowiących własność [...] W., które w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] listopada 2010 r. zostały przekazane prywatnym właścicielom w wyniku realizacji sądowych postanowień o nieważności decyzji o odmowie przyznania dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, wydawanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz podania liczby osób oraz rodzin zamieszkujących (w momencie zwrotu) budynki przekazywane w trybie wspomnianego dekretu prywatnym właścicielom w zakreślonym wyżej okresie oraz szacowanej całkowitej liczby budynków, które w najbliższych latach zostaną zwrócone w trybie owego dekretu i liczby osób i rodzin zamieszkałych w tych budynkach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił [...] Stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając powyższe orzeczenie, organ wskazał m.in., iż z pisma [...] Stowarzyszenia [...] wyraźnie wynika, że Stowarzyszenie reprezentuje interes faktyczny pewnej grupy, tj. najemców lokali mieszkalnych błędnie utożsamiany przezeń z interesem publicznym. Ponadto z pisma wynika, że interes ten jest odmienny od interesu prywatnych właścicieli. Stowarzyszenie domaga się zatem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej istotnej dla interesu pewnej części społeczności (ogółu) zamieszkującej obszar miasta [...] W., nie zaś całości. Organ podkreślił, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie organów sprawujących administrację publiczną (wyrok WSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05 oraz Niżnik-Mucha A, artykuł CASUS 2008/2/15) . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z treści uzasadnienia wynika, iż w ocenie organu II instancji Stowarzyszenie wykazało, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w żądanym zakresie, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, interesu ogółu mieszkańców [...] W., i to zarówno dla lokatorów, jak i właścicieli lokali, w związku z koniecznością monitoringu polityki mieszkaniowej i dokonania analizy występowania wykluczenia społecznego i stwarzania warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prezydenta [...] na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. II SA/Wa 1927/11 odrzucił skargę, podnosząc, iż Prezydent [...], jako organ I instancji, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Prezydenta [...], wskazując, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie. Pismem nr [...] Urząd [...] wobec braku legitymacji skargowej zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w [...] o zbadanie przedmiotowej sprawy. Sprzeciwem z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. [...], Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającej ww. podmiotowi udostępnienia informacji publicznej, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania I instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie: – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w konsekwencji uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż mimo konfliktu interesów prywatnych właścicieli i dotychczasowych najemców mieszkań, na uwzględnienie zasługuje wyłącznie interes [...] Stowarzyszenia [...], – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę, iż argumenty organu I instancji są nieprzekonujące i nie obalają argumentów wnioskodawcy, podczas gdy organ szczegółowo uzasadnił, że [...] Stowarzyszenie [...] reprezentuje wyłącznie interes faktyczny najemców lokali mieszkalnych, który to interes jest błędnie utożsamiany z interesem publicznym – art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ocenę, iż wnioskodawca – [...] Stowarzyszenie [...] wykazało, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, interesu ogółu mieszkańców [...] W., i to zarówno dla lokatorów, jak i właścicieli lokali, w związku z koniecznością monitoringu polityki mieszkaniowej i dokonania analizy występowania wykluczenia społecznego i stwarzania warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wnosił o wszczęcie w tej sprawie postępowania i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu podkreślono m.in., że brak jest podstaw do uznania, że objęte wnioskiem [...] Stowarzyszenia [...] informacje miałyby zostać wykorzystane wyłącznie w prywatnym interesie Stowarzyszenia, w szczególności – dla potrzeb jakiegokolwiek postępowania sądowego. Z uzasadnienia żądania udzielenia owych informacji publicznych wynika natomiast, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (najemców lokali, wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, niejednokrotnie osób o stosunkowo niskim statusie majątkowym, które dzięki pomocy gminy są w stanie zaspokoić, w podstawowym choćby zakresie, swe potrzeby mieszkaniowe) i miałaby posłużyć polepszeniu ochrony interesu publicznego. Nadto organ wskazał, iż ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej wskazanych w sprzeciwie art. 7 i art. 77 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego z uchybieniem zasad zakreślonych w owych przepisach, ocenie bowiem w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega nie prawidłowość procedury, lecz sama wieńcząca ją decyzja. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7 k.p.a., "poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w konsekwencji uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż mimo konfliktu interesów prywatnych właścicieli i dotychczasowych najemców mieszkań, na uwzględnienie zasługuje wyłącznie interes [...] Stowarzyszenia [...]", – art. 77 k.p.a. "poprzez błędną ocenę, iż argumenty organu I instancji są nieprzekonujące i nie obalają argumentów wnioskodawcy, podczas gdy organ szczegółowo uzasadnił, że [...] Stowarzyszenie [...] reprezentuje wyłącznie interes faktyczny najemców lokali mieszkalnych, który to interes jest błędnie utożsamiany z interesem publicznym", – oraz z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), "poprzez błędną ocenę, iż wnioskodawca – [...] Stowarzyszenie [...] wykazało, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, interesu ogółu mieszkańców [...] W., i to zarówno dla lokatorów, jak i właścicieli lokali, w związku z koniecznością monitoringu polityki mieszkaniowej i dokonania analizy występowania wykluczenia społecznego i stwarzania warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej". Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w pełni podziela stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., bowiem orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domaga się Prokurator Okręgowy w [...], nie zostało wydane z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a. Nadto wskazał, iż naruszenie powyższych przepisów nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego z uchybieniem zasad zakreślonych w owych przepisach, ocenie bowiem w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega nie prawidłowość procedury, lecz sama wieńcząca ją decyzja Zdaniem organu prawidłowa jest ocena Kolegium, iż uzyskanie przez [...] Stowarzyszenie [...] informacji, o których udostępnienie wnioskowało może – co do zasady – mieć szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że prawa lokatorów, czyli członków wspólnoty samorządowej, mogą być niedostatecznie chronione albo naruszane. Zatem biorąc pod uwagę powyższe słusznie uznał skład orzekający, iż organ I instancji - Prezydent [...] - nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił udostępnienia informacji publicznej. Nadto, zdaniem organu, orzecznictwo dotyczące art. 3 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prowadzi do różnych interpretacji ww. przepisu. W sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej), to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Nawet gdyby uznać zatem, że Kolegium dopuściło się wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (do czego, zdaniem Kolegium w niniejszym Składzie Orzekającym, nie doszło), to takie naruszenie nie mogłoby zostać uznane za rażące, a w konsekwencji – nie mogłoby stanowić podstawy stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 nr 112, poz. 1198), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wnioskodawca – [...] Stowarzyszenie [...] wykazało, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, interesu ogółu mieszkańców [...] W., i to zarówno dla lokatorów, jak i właścicieli lokali, w związku z koniecznością monitoringu polityki mieszkaniowej i dokonania analizy występowania wykluczenia społecznego i stwarzania warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w konsekwencji uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż mimo konfliktu interesów prywatnych właścicieli i dotychczasowych najemców mieszkań, na uwzględnienie zasługuje wyłącznie interes [...] Stowarzyszenia [...], – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę, iż argumenty organu I instancji są nieprzekonujące i nie obalają argumentów wnioskodawcy, podczas gdy organ szczegółowo uzasadnił, że [...] Stowarzyszenie [...] reprezentuje wyłącznie interes faktyczny najemców lokali mieszkalnych, który to interes jest błędnie utożsamiany z interesem publicznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.) Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc j wiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu praw można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, zaś w myśl art. 16 ust. 2 ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też ma w tym miejscu zastosowanie przepis art. 107 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzja powinna zawierać m.in. prawidłowe oznaczenie strony. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], którą odmówiono [...] Stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej, wydana została w związku z wnioskiem tego Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2010 r. Również utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]została wydana na skutek odwołania [...] Stowarzyszenia [...] i w stosunku do tego Stowarzyszenia. Zatem należałoby sądzić, że organy wydając decyzje sprawdziły, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został prawidłowo złożony, a więc czy pochodził od osoby uprawnionej. Tymczasem organy nie sprawdziły, iż zarówno wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r., jak również odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zostały podpisane jedynie przez prezesa [...] Stowarzyszenia [...] P. C.. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...], organem uprawnionym do reprezentowania [...] Stowarzyszenia [...] jest zarząd, natomiast do składania oświadczeń woli we wszystkich sprawach Stowarzyszenia, zawierania umów i udzielania pełnomocnictw w imieniu Stowarzyszenia uprawnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie (Dział [...], poz. [...]). Stwierdzić zatem należy, że Prezes Stowarzyszenia – P. C. nie miał upoważnienia do reprezentowania wspomnianego Stowarzyszenia zarówno w zakresie złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak również nie był upoważniony do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Reasumując organ przed przystąpieniem do weryfikacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej winien wyjaśnić kwestię reprezentacji Stowarzyszenia i ewentualnie wezwać do usunięcia stwierdzonych braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 63 § 2 i 3, art. 64 § 2 k.p.a.). Tymczasem zarówno Prezydent [...], jak i następnie organ odwoławczy, jakim było Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], tych kwestii nie wyjaśniły, nadto organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Podkreślić należy, iż nieprawidłowa reprezentacja strony w postępowaniu jest tego rodzaju brakiem, który stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego – pokazać należy, iż odwołanie niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i 128 k.p.c. Zatem jeżeli organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o takie odwołanie, to w takim przypadku bez podstawy prawnej występuje jako organ odwoławczy. Takie działanie organu, nosząc znamiona działania z urzędu, stanowi rażące naruszenie wynikającej z art. 15 zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w myśl której każda decyzja nieostateczna może być zweryfikowana przez organ administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję nieostateczną, przy czym weryfikacja decyzji nastąpić może wyłącznie wskutek wniesienia przez stronę postępowania odwołania (por.: wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt: II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51, wyrok WSA z dnia 19 września 2006 r., II SA/Wa 260/06, Lex 265049) – i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Tym samym więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2012 r., którą to decyzja odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] dokonało błędnej interpretacji przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Dz. U. z art. 152, p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.