II SA/Wa 1535/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., powołując w podstawie prawnej art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "K.p.a.", art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy w B. wpłynął wniosek A. K. w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p.", o udostępnienie kserokopii umów wraz z załącznikami dotyczących dzierżawy budynków należących do Urzędu Gminy w B., w których mieszczą się Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej w miejscowościach: C. oraz M. Wymieniony wniósł o przesłanie informacji pocztą elektroniczną oraz tradycyjną na wskazane w piśmie adresy. Dalej podał, iż decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B., powołując w podstawie prawnej art. 104 K.p.a. oraz art. 5 ust. 2 U.d.i.p., odmówił A. K. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, iż w sprawie znajduje zastosowanie definicja "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zaś właściciele Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. i w M. podjęli wobec informacji zawartych w przedmiotowych umowach niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, tj. objęli klauzulą poufności treści ww. umów. Z tego względu udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie podlega ograniczeniu. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. A. K., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p. W motywach wniosku podał, iż w uzasadnieniu ww. decyzji powołano się na pisma osób zarządzających zakładami leczniczymi, z których wynika, że nie wyrażają one zgody na udostępnienie treści umowy ze względu na możliwość negatywnego wpływu na działalność i wizerunek firmy. Powołując się na poglądy doktryny w zakresie wykładni definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" stwierdził, iż brak jest uzasadnionych podstaw, aby informacje o treści umowy dzierżawy kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Wskazało, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z interpretacją art. 5 ust. 2 U.d.i.p. Skoro więc istnieją wątpliwości co do wykładni ww. przepisu, to nie można mówić o oczywistym jego naruszeniu, a co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż stanowisko organu przedstawione w ww. decyzji jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie podtrzymał argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Na poparcie swego stanowiska powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 343/13. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ponowna analiza decyzji Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. z dnia [...] marca 2013 r. prowadzi do wniosku, że ww. decyzja jest wolna od wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. - adresat wniosku o udostępnienie informacji - był w świetle art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p., podmiotem uprawnionym (właściwym) do wydania kontrolowanej decyzji. Nie zachodzi zatem przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto, oceniana decyzja posiada podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego, tj. w art. 16 ust. 1 U.d.i.p. W sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia prawa, bowiem jak podkreśla się w orzecznictwie tam, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Przepis art. 5 ust. 2 U.d.i.p. nie należy do przepisów niewymagających interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego. Już sam termin "tajemnica przedsiębiorcy" nie jest jasny, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie podaje jego znaczenia ani nie odsyła w tym zakresie do innych aktów normatywnych. W ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji użyte jest określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", zaś legalna definicja tego określania zawarta jest w art. 11 ust. 4. W świetle powołanego przepisu, aby informacja podlegała ochronie musi spełniać następujące warunki: poufności, braku ujawnienia, zabezpieczenia informacji. Każda z tych przesłanek wymaga analizy na tle stanu faktycznego i prawnego. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest jednak wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły wady kwalifikowane. Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych. Zdaniem organu, chybionym jest powoływanie się przez wnioskodawcę na wyrok WSA z dnia 7 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 343/13. Z treści tego wyroku nie wynika, aby Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa przez orzekające w sprawie organy, a tylko takie kwalifikowane naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji. Dalej organ wskazał, iż decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor ZGK w B. wydał po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] stycznia 2013 r. Nie doszło więc do rozstrzygnięcia sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną. Nadto, decyzja Dyrektora ZGK w B. z dnia [...] marca 2013 r. została skierowana do podmiotów będących stronami w sprawie. Nie zachodzi też przesłanka niewykonalności ww. decyzji, decyzja ta nie wywołała czynu zagrożonego karą. Końcowo organ wskazał, iż przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje nieważność. Taka sytuacja nie zachodzi w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. A. K. podniósł, iż organ Dyrektor ZGK w B. wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2013 r. w sposób rażący naruszył przepisy art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 U.d.i.p. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu, który treść umowy dzierżawy określającej miejsce, czas jej trwania, obowiązki i prawa stron oraz kwotę czynszu uznaje za tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto organ dopuścił się naruszenia przepisów U.d.i.p., bowiem nie dochował terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w 16 § 1 K.p.a., zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Taka redakcja przepisu, zważywszy na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie względem wymienionych przesłanek wykładni rozszerzającej. Jednakże wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, iż objęta wnioskiem decyzja jest wolna od wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, stanowisko organu w świetle przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jest co najmniej przedwczesne. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Nałożenie sankcji nieważności w sytuacji naruszenia przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, iż w tym przypadku brak jest podmiotu legitymowanego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja zaś jest niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu zobowiązany jest do przestrzegania swojej właściwości (art. 19 K.p.a.). Decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 U.d.i.p., który stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Powołany art. 16 U.d.i.p. wprowadza szczątkową regulację drugiego - obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji - postępowania administracyjnego, tj. postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 U.d.i.p. i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Jego wszczęcie następuje w momencie stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 U.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Postępowanie to toczy się w trybie unormowanym w K.p.a. przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 U.d.i.p. Oznacza to, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Organ nadzoru, odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. uznał, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. - adresat wniosku o udostępnienie informacji - był w świetle art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p., podmiotem uprawnionym (właściwym) do wydania kontrolowanej decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że adresatem wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. był Wójt Gminy B. co wprost wynika z treści przedmiotowego pisma. Zatem, w świetle art. 16 ust. 1 U.d.i.p., właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem oraz do wydania decyzji administracyjnej był Wójt Gminy B. jako organ władzy publicznej - organ gminy w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: "U.s.g.". Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 U.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei przepis art. 39 ust. 1 U.s.g. stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Fakt, iż obowiązujące przepisy wprowadzają (jako zasadę) wydawanie decyzji administracyjnych przez wójtów, nie oznacza wcale, że kompetencje te muszą wykonywać osobiście. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 U.s.g. w związku z art. 268s K.p.a. wójt może upoważnić swoich zastępców oraz innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Z powyższego wynika, że przeniesienie uprawnień orzeczniczych należących do wójta ma charakter fakultatywny, bowiem tylko od wójta zależy, czy i jakie kompetencje i komu powierzy do wykonania w swoim imieniu. Cytowane wyżej przepisy wprowadzają jednak wyraźnie ograniczenia podmiotowe, bowiem wójt nie może udzielić upoważnienia do wydawania decyzji osobom niewymienionym w art. 39 ust. 2 U.s.g. Upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu wójta winno być udzielone imiennie na piśmie, z podaniem daty, od której obowiązuje, lub okresu, na jaki zostało udzielone, a także winno wskazywać przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień. Elementem potwierdzającym wydanie decyzji z upoważnienia wójta (w imieniu wójta) w samej treści decyzji winien być podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia wójta". Zdaniem Sądu, Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B., jako kierownik jednostki budżetowej (powołanej uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2000 r. na podstawie art. 9 i 18 ust. 2 pkt 9 lit. h U.s.g., zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2007 r.) stanowiącej część struktury organizacyjnej gminy, należy do osób wymienionych w art. 39 ust. 2 U.s.g. Powyższe oznacza, że byłby uprawniony do wydania - z upoważnienia Wójta Gminy B. - decyzji z dnia [...] marca 2013 r., gdyby legitymował się stosownym umocowaniem. W aktach sprawy brak jest jednak przedmiotowego upoważnienia, zaś ww. decyzja, w której nagłówku widnieje pieczęć Zakładu Gospodarki Komunalnej w B., została podpisana przez Dyrektora tegoż Zakładu bez powołania się na odpowiednie upoważnienie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się jednak, że art. 107 § 1, jak i art. 268a K.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji - przy podpisie - klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Niezamieszczenie takiej klauzuli nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani naruszenia przepisów o właściwości. Jej brak nakłada jedynie na organ administracji czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt II RN 8/96, OSNP 1997, nr 9, poz. 144, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1997, z.10, poz. 190). Z kolei w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 212/10 (LEX nr 958785), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż o tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., nie decydują ani blankiet, na którym sporządzona zostaje decyzja, ani jej nagłówek, lecz kryteria obiektywne, tj. przepisy prawa, z których wynika, że sprawa podlegała właściwości organu administracji publicznej (...)". Podzielając w pełni przytoczone poglądy, Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru nie poczynił stosownych ustaleń odnośnie istnienia pisemnego umocowania Dyrektora ZGK w B. do działania w imieniu organu - Wójta Gminy B. Zaskarżoną decyzję wydał zatem z naruszeniem określonego w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru będzie zobowiązany do zbadania, czy podpisujący decyzję Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. legitymował się upoważnieniem do działania w imieniu organu (adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej), tj. Wójta Gminy B. W przypadku negatywnego wyniku tych ustaleń rzeczą organu będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2013 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Końcowo, mając na względzie systematykę podstaw stwierdzenia nieważności, Sąd stwierdza, iż na obecnym etapie postępowania, gdzie wyjaśnienia wymaga kwestia umocowania do wydania decyzji w imieniu organu, niecelowym jest odnoszenie się do zarzutów skargi, które zasadniczo dotyczą kwestii rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 U.d.i.p. w sytuacji odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.