II SA/Wa 1544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134, art. 126 oraz art. 127 § 2 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. nakazującej M.S. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Powiatowy Policji w P. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), nakazał M.S. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. W decyzji tej zawarte zostało pouczenie o trybie i terminie wniesienia od niej odwołania. Decyzja powyższa została przesłana M.S. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na dwa adresy: G. ul. [...], gdzie znajduje się lokal służbowy, którego zainteresowany jest najemcą oraz na adres N., ul. [...], gdzie M.S. oraz pozostali członkowie jego rodziny mają miejsca stałego zameldowania, w domu należącym do jego matki. Żadna z tych przesyłek nie została odebrana przez M.S., obydwie zostały zwrócone przez pocztę, po ich uprzednim dwukrotnym awizowaniu. W dniu 21 czerwca 2010 r. M.S. nadał w urzędzie pocztowym odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] maja 2005 r. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134, art. 126 oraz art. 127 § 2 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że instytucja doręczenia zastępczego uregulowana została w art. 44 kpa, stosownie zaś do § 4 tego artykułu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ podniósł, że odwołanie M.S., opatrzone datą 16 czerwca 2010 r. zostało nadane w Urzędzie Pocztowym G. w dniu 21 czerwca 2010 r. – data stempla pocztowego. W myśl natomiast art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem należy, że termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji – upłynął 1 czerwca 2010 r. Zatem odwołanie zostało wniesione z naruszeniem terminów przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje jego bezskuteczność. Niezależnie od powyższego, organ podniósł, iż zainteresowany nie wniósł wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani też nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 43, art. 44 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P. nie została mu skutecznie doręczona. W ocenie skarżącego, doręczenie decyzji na adres jego matki w N., gdzie rzekomo jest zameldowany na pobyt stały, nie spełniało wymogów art. 42 i art. 43 kpa. Odnośnie natomiast doręczenia decyzji na adres w G. skarżący podniósł, że aby doręczenie pisma w trybie art. 44 kpa, mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki w nim określone. Nie może też budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Powołując się obszernie na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 kpa, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Zaznaczył, że nie wiedział o nadaniu i przechowywaniu w urzędzie pocztowym przesyłki od Komendanta Powiatowego Policji w P., a w związku z tym, nie miał obiektywnej możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Podkreślił też, że w treści odwołania poinformował organ, iż nie otrzymał decyzji, lecz dowiedział się o niej od swojej córki A., dlatego organ mógł podjąć postępowanie sprawdzające w celu zbadania i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących doręczenia tej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest natomiast jakichkolwiek okoliczności faktycznych wskazujących na przeprowadzenie przez organ administracji postępowania sprawdzającego w przedmiocie skuteczności doręczenia zastępczego. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż z uwagi na powstałe wątpliwości odnośnie miejsca zamieszkania skarżącego oraz uwzględniając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu organ I instancji przesłał decyzję na adres N. (gdzie skarżący jest zameldowany na pobyt stały wraz z całą rodziną) oraz na adres G. Zaznaczył, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wprost, że skarżący przebywa sporadycznie i nie mieszka na stałe z rodziną na ul. [...] w G., a korespondencja kierowana na ten adres nie była przez niego podejmowana. Natomiast pisma adresowane na miejsce zameldowania – N. były odbierane przez członków jego najbliższej rodziny. Ponadto w trakcie kontroli meldunkowej w dniach 19 lutego, 25 lutego i 27 lutego 2010 r. nie zastano skarżącego ani jego członków rodziny w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. Wobec powyższego organ miał uzasadnione zastrzeżenia, co do aktualnego miejsca przebywania M.S. Niezależnie od powyższego, nawet w przypadku przyjęcia, że jedynym miejscem doręczenia skarżącemu pism jest G., to uznać należy, że przesyłka zawierającą decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. została prawidłowo doręczona skarżącemu na ten adres, zgodnie z art. 44 kpa. Jak wynika bowiem z materiałów postępowania, na kopercie zawierającej przesyłkę widnieje adnotacja, że doręczyciel pocztowy próbował ją doręczyć w dniu 18 maja 2010 r., jednakże mieszkanie było zamknięte i awizowano przesyłkę. Następnie z uwagi na nieodebranie ww. przesyłki z placówki pocztowej, skarżącemu powtórnie awizowano decyzję w dniu 25 maja 2010 r., która i tym razem nie została odebrana z urzędu pocztowego, dlatego po upływie 14 dni została zwrócona nadawcy, jako niepodjęta w terminie. W ocenie organu nie budzi wątpliwości fakt, że urząd pocztowy jako profesjonalna jednostka specjalizująca się w doręczaniu korespondencji dokonuje doręczeń zgodnie z wymogami określonymi zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w aktach wykonawczych. Zatem uznać należy, że w przypadku nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania doręczyciel pocztowy pozostawił informację w oddawczej skrzynce pocztowej o pozostawieniu przesyłki i możliwości jej odbioru w ciągu 7, 14 dni we właściwym urzędzie pocztowym. Powyższe działanie urzędu pocztowego potwierdzają pieczątki umieszczone na kopercie zawierającej zwróconą decyzję. Dlatego fakt, iż doręczenie decyzji nr [...] w trybie art. 44 kpa nastąpiło w dniu 1 czerwca 2010 r. (tj. z upływem 14 dni od pierwszego awizowania) nie budzi w świetle istniejącego materiału faktycznego zastrzeżeń. Organ zaznaczył jednocześnie, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P. adresowana na miejsce zameldowania (N.) syna skarżącego – M.S. została odebrana w dniu 17 maja 2010 r. przez E.D. (babcię adresata). Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu skarżącego, należy stwierdzić, iż miał wiedzę już 17 maja 2010 r. o przedmiotowej decyzji, jak i o prawie złożenia od niej odwołania w terminie przewidzianym przepisami prawa i miał obiektywną możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Zatem powyższe jednoznacznie wskazuje, że nieodebranie przez skarżącego korespondencji kierowanej przez organ I instancji, w tym m. in. przedmiotowej decyzji, ma jedynie na celu przedłużenie, tamowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. przez skarżącego i członków jego rodziny. W ocenie organu, nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż E.D. pokwitowała odbiór decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. adresowanej na żonę skarżącego (B.S.) oraz syna (P.S.) na adres zameldowania (N.), a następnie pracownik Urzędu Pocztowego M. zezwolił na zakorektorowanie podpisu po pokwitowaniu odbioru na potwierdzeniach odbioru i awizował przedmiotowe przesyłki, co potwierdza pismo z dnia 25 czerwca 2010 r. Dyrektora Oddziału Rejonowego [...] Poczty Polskiej S. A. Powyższe również wskazuje na fakt uchylania się przez skarżącego, jak i członków jego rodziny, od podejmowania wszelakiej korespondencji, a tym samym stopowanie postępowania, jak również potwierdza okoliczność, iż skarżący miał wiedzę o przedmiotowej decyzji. Za niezasadny, w ocenie organu, należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 kpa. Organ prawidłowo zawiadomił bowiem stronę o wszczęciu postępowania i prawie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań (art. 10 kpa). Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącego, podjął działania zmierzające do zbadania i wyjaśnienia wątpliwości dotyczących doręczenia decyzji nr [...]. Skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 8 kwietnia 2011 r. , ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę zarzucił, iż nie jest prawdą, że sporadycznie przebywa w swoim miejscu zamieszkania. W związku z tym, że jest zatrudniony w firmie zajmującej się [...] pracuje w nietypowym czasie pracy, często w nocy. W takich przypadkach w dzień odsypia nieprzespane noce i nie jest widziany w swoim domu, mimo że w nim przebywa. Również żona, zamieszkująca wraz z nim, z uwagi na charakter pracy – prowadzi [...] – w ciągu dnia jest nieobecna. Na potwierdzenie faktu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w G. do pisma załączył oświadczenia sąsiadów, administratora oraz przykładowe rachunki za wodę i energię elektryczną, wnosząc o dopuszczenie tych dokumentów, jako dowodów na potwierdzenie naruszenia przez Policję zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, określonej w art. 7 kpa. Pełnomocnik organu, ustosunkowując się do powyższego stanowiska skarżącego, w piśmie z dnia 1 czerwca 2011 r. stwierdził, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 ppsa. Podniósł też, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie zostały przez profesjonalnego pełnomocnika potwierdzone za zgodność z oryginałem i nie mogą choćby z tego względu stanowić dowodu z dokumentu prywatnego w sprawie. Podkreślił ponadto, że oświadczenia podpisane przez sąsiadów czy administratora nie mają żadnego znaczenia w sprawie i nie mogą stanowić uzupełniającego dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto, treść przedstawionych oświadczeń budzi wątpliwości, a podane w nich informacje są całkowicie zbędne dla toczącej się sprawy. Również rachunki za media nie mają znaczenia w sprawie (z rachunków tych nie wynika bowiem, aby to konkretnie skarżący z wody i energii korzystał). Także twierdzenia skarżącego, że zarówno on, jak i jego żona, pracują w nietypowym czasie pracy są bezzasadne i nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Zaznaczył ponownie, że skarżący został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, nie był jednak w żaden sposób zainteresowany udziałem w nim, mimo prawidłowych pouczeń ze strony organu. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M.S. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej organ przyjął za skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] maja 2010 r., powołując się na przepis art. 44 kpa. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż z dokumentów zgromadzonych przez organ w aktach postępowania administracyjnego wynika, że M.S. jako miejsce zamieszkania wskazywał zawsze lokal przy ul. [...] w G. (vide: notatka służbowa z dnia 2 marca 2009 r. k-67 akt, pismo strony z dnia 29 kwietnia 2009 r. k-72 akt, notatka urzędowa z dnia 3 marca 2010 r. k-107 akt, notatka urzędowa z dnia 10 lutego 2010 r. k- 139 akt). Przyjąć zatem należy, że organy zobligowane były dokonywać wszelkich doręczeń na powyższy adres zamieszkania wskazany przez stronę. Decydująca w niniejszej sprawie jest więc prawidłowość doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji na powyższy adres. Przepis art. 44 kpa określa, kiedy możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia. Przesłanką zastosowania komentowanego przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Przepis art. 44 kpa, kluczowy dla oceny terminowości wniesienia środka odwoławczego, formułuje precyzyjnie przesłanki, pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia przez awizo. W razie zatem niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tejże ustawy, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, musi również posiadać informację, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 1 – 3 art. 44 kpa. W sprawie niniejszej brak natomiast dowodu, że przesyłka zawierająca decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P., wysłana na adres G. ul. [...], wskazywany przez skarżącego jako zamieszkania, była faktycznie przechowywana w placówce pocztowej przez wymagany okres czternastu dni. Z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie (k-121 akt) wynika jedynie, że przesyłka ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 14 maja 2010 r. oraz, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu 18 maja 2010 r., a po raz drugi w dniu 25 maja 2010 r. Nie wiadomo natomiast, kiedy przesyłkę tę urząd pocztowy zwrócił do nadawcy, a tym samym, czy była przechowywana w urzędzie pocztowym przez wymagany okres czternastu dni, licząc od daty pierwszego awiza. Na przesyłce tej brak też jakichkolwiek informacji o sposobie zawiadomienia o niej adresata. Skoro zatem nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można było uznać za dokonane skutecznie w trybie art. 44 kpa. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjne z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 23/07 niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 360227, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 350/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, winien zatem wyjaśnić, czy przesyłka wysłana na adres G. ul. [...], była faktycznie przechowywana w placówce pocztowej przez wymagany okres czternastu dni, a także w jaki sposób adresat został zawiadomiony o pozostawieniu tej przesyłki w urzędzie pocztowym oraz ocenić dopiero w tym kontekście, czy spełnione zostały przesłanki, określone w art. 44 kpa, pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia "przez awizo". Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ppsa.