II SA/Wa 1555/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. M. D. wniósł skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 20 października 2006 r. M. D. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Wyjaśnił, że w 1997 r. uległ wypadkowi podczas wykonywania pracy na terenie Niemiec. Podał również, że ZUS odmówił mu przyznania renty w trybie zwykłym, ponieważ nie posiada wystarczającego okresu pracy. Podkreślił także, że jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Decyzją dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M. D. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku M. D. nie zaistniały szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2007 r. Po rozpoznaniu skargi M. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1014/07 uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sądu podniósł, że organ pominął okoliczności, wskazane przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące jego stanu zdrowia. Organ zaniechał ustalenia, czy skarżący mógł w istocie wypracować dłuższy staż ubezpieczeniowy, tj. czy po wypadku, który miał miejsce na terenie Niemiec w 1997 r., mógł podjąć pracę. Ponadto wskazał, że organ pominął w swych ustaleniach i rozważaniach stosunkowo długi staż zatrudnienia skarżącego. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił M. D. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ ponownie podniósł, że w przypadku M. D. nie występują szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do renty w trybie zwykłym, będące przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. D. wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1265/08 uchylił powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy oraz do ustawowych przesłanek decydowania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W szczególności organ zupełnie pominął fakt, iż skutki wypadku, jakiemu uległ skarżący w lipcu 1997 r., trwały w okresie, gdy pozostawał on w zatrudnieniu. Sąd podniósł też, że jest dostępna dokumentacja opisująca stan zdrowia skarżącego po wypadku. W aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Okręgowy w G. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w Gx. – sygn. akt [...], znajduje się opinia lekarza biegłego sądowego, stwierdzająca, że "częściowa" niezdolność do pracy u M. D. wystąpiła w lipcu 1997 r. Organ pominął również opinię biegłego sądowego z zakresu medycyny pracy wykonaną na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego przed Sądem Okręgowym, Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. sygn. akt [...], oceniającą kondycję zdrowotną skarżącego i przyczyny jej pogorszenia od dnia wypadku. Sąd zarzucił również organowi, iż nie uwzględnił, że w dziesięcioleciu przed dniem ustalenia całkowitej niezdolności do pracy skarżącego, udokumentował on 3 lata, 5 miesięcy i 14 dni okresu zatrudnienia, z czego większa część tego okresu przypada przed 1997 rokiem. Organ pominął także fakt, iż skarżący legitymuje się przeszło 23 letnim okresem ubezpieczenia (23 lata, 1 miesiąc i 25 dni), oraz że w okresie od 1970 r. z przerwami do czerwca 2004 r. pozostawał w zatrudnieniu. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w związku z orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznającym M. D. za częściowo niezdolnego do pracy, sprawa została przekazana do Wydziału Realizacji Umów Międzynarodowych w O. w celu zajęcia stanowiska w sprawie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz właściwych Rozporządzeń (EWG) w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników przemieszczających się w obrębie Wspólnoty. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes ZUS podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił M. D. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że M. D. udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 23 lata, 1 miesiąc i 25 dni. Ponadto w ubezpieczeniu wnioskodawcy występują przerwy w okresach od 1 czerwca 1987 r. do 31 października 1989 r. i od 1 listopada 1997 r. do 23 kwietnia 2004 r. Zdaniem organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. W wykazanych okresach przerw nie została bowiem ustalona u wnioskodawcy całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. Ponadto organ podniósł, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2009 r. nie ustaliła u M. D. co najmniej częściowej niezdolności do pracy od lipca 1997 r. Jednocześnie komisja ustaliła, że wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy do 30 kwietnia 2011 r. Prezes ZUS podniósł, że M. D. nie spełnia zatem przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Organ wyjaśnił także, że orzeczenie lekarza orzecznika albo komisji lekarskiej ZUS jest wiążące dla organu rentowego oraz dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu. Powyższa decyzja została podpisana przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N. działającą z upoważnienia Prezesa ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. D. podniósł, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jest dla niego krzywdzące, ponieważ według lekarza, z którego pomocy korzysta, jego stan zdrowia wciąż się pogarsza. Ponadto opisał swój stan zdrowia oraz wskazał, że nie posiada środków do życia. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Również ta decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych sporządzonych w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym G. Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie stopnia niepełnosprawności sygn. akt [...], załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, iż nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych; rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony; rażące naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ wyjaśnił także, że wykonał wszystkie zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie wyroków i szczegółowo zbadał stan zdrowia skarżącego. Jedną z konsekwencji tak szczegółowej oceny stanu zdrowia skarżącego okazało się ustalenie w dwu instancjach orzeczniczych, iż jest on obecnie jedynie częściowo niezdolny do pracy. Wyklucza to możliwość przyznania skarżącemu świadczenia niezależnie od długości jego stażu ubezpieczeniowego i ewentualnych okoliczności szczególnych, jakich zaistnienie mógłby udowadniać w swojej sprawie w okresie po 1997 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. D. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa ZUS przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie należy wyjaśnić, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący był bowiem zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych, stosownie do treści art. 239 pkt 1 lit e) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto działając w niniejszej sprawie osobiście nie poniósł kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika w postaci adwokata lub radcy prawnego. Skarżący nie poniósł również kosztów związanych z udziałem w rozprawie, albowiem nie stawił się na rozprawę, na której Sąd rozpoznał sprawę z jego skargi.