II SA/Wa 1556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia: odrzucić skargę W. K. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem (z dnia [...] listopada 2013r.) o regulację tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Najemcami powyższego lokalu byli E. i K. K. (syn W. K.). E. K. opuściła lokal w maju 2008r., natomiast K. K. w styczniu 2012r. Z powodu niezamieszkiwania najemców w przedmiotowym lokalu przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wypowiedział ww. umowę najmu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2013r., Zarząd Dzielnicy [...], uchwałą z dnia [...] marca 2014r. nr [...], odmówił zakwalifikowania W. K. do zawarcia umowy najmu lokalu, przy ul. [...] w [...], zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego. Według organu, skarżąca nie spełniła kryterium określonego przepisem § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), ponieważ nie zamieszkiwała z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i nie prowadziła wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, załączając wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2014r. (sygn. akt [...]), którym zasądzono na jej rzecz alimenty od syna- K. K. od dnia 1 października 2013r. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] (pismo z dnia [...] lipca 2014r.) stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014r. nr [...], jest zgodna z przepisami prawa, przytaczając przy tym dotychczasową argumentację organu. Sygn. akt II SA/Wa 1556/14 Pismem z dnia 4 sierpnia 2014r., W. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, wskazując, że narusza jej interes prawny. W uzasadnieniu skargi, W. K. argumentowała, iż w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zamieszkiwała z najemcą (synem K. K.), nie tylko przez ostatnie 14 lat, ale również prowadzili wspólne gospodarstwo domowe, a syn świadczył na jej rzecz dobrowolną alimentację, bowiem sama uzyskuje niskie dochody z renty rodzinnej po zmarłym mężu. Ponadto, jak wskazała skarżąca, zgodnie z § 36 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, osoba, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym nie wymaga zgody właściciela lokalu na zamieszkanie z najemcą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że oświadczenia woli dotyczące najmu lokali mieszkalnych mają charakter cywilnoprawny, a roszczenia związane z zawieraniem takich umów nie podlegają rozstrzygnięciu sądów administracyjnych, lecz wyłącznie w drodze powództw cywilnoprawnych. Na wypadek, gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Uzupełniając swoje dotychczasowe stanowisko, organ podkreślił, iż z oświadczeń złożonych przez W. K. i K. K. wynika, że najemca opuścił lokal w styczniu 2012r. W tej sytuacji, przed podjęciem uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014r., badany był okres zamieszkiwania skarżącej w lokalu z najemcą za zgodą właściciela i prowadzenia z najemcą wspólnego gospodarstwa przez okres co najmniej 7 lat, tj. od stycznia 2005r. do stycznia 2012r. Zdaniem organu, w związku z tym, że obowiązek alimentacyjny K. K., względem skarżącej, powstał od dnia 1 października 2013r., nie obejmuje badanego okresu (styczeń 2005r.-styczeń 2012r.) pod kątem spełnienia kryterium określonego w przepisie § 31 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Sygn. akt II SA/Wa 1556/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014r. nr [...] o odmowie zakwalifikowania wniosku W. K. do wynajęcia zajmowanego przez nią lokalu bez tytułu prawnego, który wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną. W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o Sygn. akt II SA/Wa 1556/14 odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. Treścią wniosku W. K. było uregulowanie, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, przy ul. [...] w [...], którego najem, przez syna skarżącej- K. K., ustał w styczniu 2012r. Podstawą działań organu był przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po opuszczeniu przez najemcę lub po jego śmierci, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Z kolei § 36 ust. 1 powyższej uchwały stanowi, że oddanie przez najemcę lokalu lub jego części do bezpłatnego używania wymaga uprzedniej pisemnej zgody właściciela. Zgoda nie jest wymagana w stosunku do osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia przez najemcę albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W Sygn. akt II SA/Wa 1556/14 konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienie NSA z 31.01.2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z 11.07.2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z 25.07.2013 r. sygn. akt I OSK 772/13). Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią - oświadczeniem woli, na złożoną ofertę. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu - konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub Sygn. akt II SA/Wa 1556/14 obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Zatem z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 ppsa. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.