II SA/Wa 1565/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2018 r, do Urzędu Dzielnicy [...] wpłynął e-mail K. S. z żądaniem udostępnienia informacji publicznej o adresach i powierzchni użytkowej lokali niemieszkalnych sprzedawanych przez [...] na terenie dzielnicy na rzecz osób trzecich co do których istnieje aktualnie zaległość w zapłacie jakichkolwiek należności wynikających z umowy przenoszącej własność tych lokali na rzecz osób trzecich (zapłata części ceny za lokal) i/lub co do których zobowiązani do zapłaty z tytułu ww. umowy byli w 2017 r. w zwłoce z zapłatą przez okres co najmniej 3 miesięcy. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., Burmistrz Dzielnicy [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołując się na prawo do prywatności osób objętych wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S. zarzucając naruszenie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że dzięki udzieleniu żądanej informacji, skarżąca mogłaby wejść w posiadanie danych dotyczących osób fizycznych co z kolei stanowi podstawę do ochrony danych osobowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust, 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust, 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia wyżej cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji. Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 udip, który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Według organu nie można jednak uznać, aby art. 5 udip zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust, 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Chociaż zatem prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, to ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na wyżej wskazane wartości i podstawy wyłączenia określonych informacji z jawności musi znajdować odbicie w uzasadnieniu decyzji organu, który z powołaniem się na przesłanki ograniczenia tego prawa wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji wskazał, że w przypadku udostępnienia objętej wnioskiem informacji Wnioskodawczym wejdzie w posiadanie danych dotyczących osób fizycznych, które posiadają zadłużenie z tytułu umowy przenoszącej własność lokalu co jest okolicznością dającą podstawę do ochrony tych danych osobowych. Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że wniosek skarżącej obejmował adres i powierzchnie użytkowe lokali niemieszkalnych, a zatem służących do prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Zauważono, że działalność gospodarczą prowadzić mogą zarówno spółki prawa handlowego mające obowiązek sporządzania określonych sprawozdań wymaganych przez kodeks spółek handlowych, co związane jest z koniecznością publikowania tychże sprawozdań, jak również osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, których dane widnieją w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej jednakże w dużo bardziej ograniczonym zakresie. W ocenie składu orzekającego wskazanie adresów podmiotów, co do których istnieje aktualnie zaległość w zapłacie jakichkolwiek należności wynikających z umowy przenoszącej własność tych lokali na rzecz osób trzecich (zapłata części ceny za lokal) i/lub co do których zobowiązani do zapłaty z tytułu ww. umowy byli w 2017 r. w zwłoce z zapłatą przez okres co najmniej 3 miesięcy stanowi informację posiadającą wartość gospodarczą, która jako element składowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. SKO wyjaśniło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera własnej definicji legalnej pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, więc należało stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa odwołać się do tejże, zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. I tak, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. F. "Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa", Zam. Publ. (...).) Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Organ podkreślił, że przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie składu orzekającego ujawnienie żądanych adresów, w sposób nieskomplikowany doprowadzi do łatwego zidentyfikowania za pomocą ogólnodostępnych rejestrów KRS, CE1DG podmiotów, które miały zaległość w zapłacie a taka informacja posiada określoną wartość gospodarczą, która podlega ochronie w trybie art. 5 udip. Odnosząc się do zarzutów odwołania należy przyznać słuszność skarżącej, że istotnie podmioty prowadzące działalność gospodarczą widnieją w określonych rejestrach i widnieje tam adres prowadzonej działalności gospodarczej i informacje o powierzchni użytkowej natomiast akurat w tych rejestrach brak jest informacji o ewentualnym zadłużeniu takiego podmiotu, co dodatkowo zdaje się potwierdzać argumentację składu orzekającego Kolegium, że informacja o ewentualnym zadłużeniu podmiotu gospodarczego jest informacją podlegającą ochronie. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodła K. S. zarzucając jej : 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że informacja w postaci adresów lokali niemieszkalnych sprzedanych przez [...] na terenie dzielnicy [...] na rzecz osób trzecich co których istnieje aktualnie zaległość w zapłacie jakichkolwiek należności wynikających z umowy przenoszącej własność tych lokali (zapłata części ceny za lokal) i/łub co do których zobowiązani do zapłaty z tytułu tej umowy byli w 2017 r. w zwłoce z zapłatą przez okres co najmniej trzech miesięcy, która w ocenie Organu doprowadzi w sposób nieskomplikowany do zidentyfikowania ww. podmiotów, posiada określoną wartość gospodarczą i podlega ochronie w trybie art 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako tajemnica przedsiębiorcy, podczas gdy informacja o adresach lokali niemieszkalnych nabytych z zasobu komunalnego jest informacją publiczną, której udostępnienia organ nie może odmówić, co doprowadziło do odmowy udzielenia Skarżącej wnioskowanych informacji; 2) naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było uchylić zaskarżoną decyzję w całości i udzielić informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c PPSA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w całości. W uzasadnieniu przywołała wyrok z dnia 11 kwietnia 2018 r. w uzasadnieniu którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt: (I SA/td 125/18), definiując pojęcie informacji publicznej wskazał, że informacją publiczną będzie: "każda W wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów". I dalej: "udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opnie podmiotów ją przeprowadzających ale także dokumentów odnoszących się do majątku publicznego". Przywołała też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt: l OSK 2060/16 w którym wskazano, że "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną, tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczna", o której mowa w art. 5 ust. 2 udip (..). Skoro osoba, która kupuje od Skarbu Państwa nieruchomość jest traktowana przez ustawodawcę jako osoba pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip, to tym samym każdy kto kupuje nieruchomość od Skarbu Państwa ma świadomość, że będzie potraktowany w aspekcie tej sprawy zakupu nieruchomości od Skarbu Państwa na gruncie udip jako osoba pełniąca funkcję publiczna ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi. A zatem już sam fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym skutkuje w sposób dorozumiany tym, że kontrahent godzi się na ujawnienie związanych z tą transakcją indywidualizujących go danych osobowych bądź godzi się z taką możliwością". I dalej: "(..) skoro w art. 61 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca wprost wskazuje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o gospodarowaniu mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to tym samym trudno zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sama procedura przetargowa gwarantuje dostateczną jasność procesu gospodarowania mieniem publicznym. Z woli ustrojodawcy jawność w tym zakresie ma być zasadniczo pełna, a zatem zapewniona również poza tą procedurą. Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m. in. celem omawianej normy konstytucyjnej. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób będących właścicielami mienia kupionego od Skarbu Państwa (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2014 r" IOSK 213/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r.,l OSK 531/14). Zasada jawności relewantnych danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego - jest podkreślana w obecnie jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r" I OSK 2317/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r.t i OSK 2563/14; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 2153/14; wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r.. I OSK267/14 iI OSK546/14)". Dalej skarżąca podniosła, że skoro osoby zawierające umowę sprzedaży mienia komunalnego czy mienia Skarbu Państwa są traktowane jako osoby pełniące funkcję publiczną informacje o nich nie podlegają ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy o której mowa w art. 5 ust. 2 udip. Co się zaś tyczy adresów sprzedanych nieruchomości NSA wprost wskazał, że dokładne adresy sprzedanych nieruchomości są informacją publiczną, której udostępnienia organ nie może odmówić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało to, że organ odwoławczy działając w sprawie, powinien rozpoznać od początku daną sprawę jaka trafia do niego wskutek odwołania. Jednocześnie, nie może abstrahować od rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, jego uzasadnienia jak i od zarzutów odwołania. W szczególnej sytuacji, gdy uznaje decyzję organu I instancji za poprawną co do zasady lecz z innych powodów niż uwypuklone przez organ pierwszoinstancyjny, winien wyjaśnić zarówno podstawy swojej decyzji, jak i szczegółowo uzasadnić to, z jakich przyczyn nie podzielił argumentacji organu I instancji. Powyższe obowiązki obciążające organ odwoławczy są kluczowymi elementami charakteryzującymi dwuinstancyjne postępowanie. Realizacja tych obowiązków przez organ odwoławczy pozwala bowiem uczestnikom postępowania, jak i ewentualnie Sądowi administracyjnemu, na poznanie toku rozumowania organu II instancji, co w sposób bezpośredni przekłada się na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy. Uczynienie zadość powyższym obowiązkom przez organ II instancji jest też wyjątkowo istotne z tego punktu widzenia, iż organ odwoławczy swymi rozstrzygnięciami kształtuje linię orzeczniczą organów pierwszoinstancyjnych. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należało, iż organ odwoławczy nie podołał omawianym obowiązkom. Pomimo bowiem tego, iż wskazał inną podstawę swojego rozstrzygnięcia (tajemnica przedsiębiorstwa), niż organ I instancji (ochrona prywatności), to poprzestał jedynie na wyjaśnieniu własnej koncepcji. Nie odniósł się zaś wcale do argumentacji organu I instancji. Nie wyjaśnił tego, czy uznał ją za błędną, czy też podzielił ją prezentując własną koncepcję uzupełniająco. Powyższe zaniechanie organu II instancji sprawia, iż uzasadnienie skarżonej decyzji jawi się jako niepełne. To zaś stanowi uchybienie, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie znając pełnych motywów organu, tut. Sąd nie może bowiem poddać wyczerpującej weryfikacji samego rozstrzygnięcia odwoławczego. Niezależnie od powyższego uchybienia, skarżona decyzja jest także merytorycznie wadliwa. Jak wynika z uzasadnienia badanego rozstrzygnięcia, organ przyjmując, że przedmiot wniosku inicjującego postępowanie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa właścicieli lokali niemieszkalnych objętych wnioskiem, zaprezentował – co do zasady w sposób prawidłowy - ogólny sposób rozumienia zwrotu "tajemnica przedsiębiorstwa", odwołując się do orzecznictwa sądowego. Jednakże konkluzje jakie wysnuł organ odwoławczy, pozostawały w oderwaniu od realiów faktycznych niniejszej sprawy. Pomimo bowiem tego, iż jak sam organ II instancji podkreślił, dla zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa konieczne jest ziszczenie się m.in. elementu formalnego, nie udowodnił tego, (ani nawet nie podniósł tego) że taki element w ogóle zaistniał (w postaci zamanifestowania woli przedsiębiorcy utajnienia konkretnych danych). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika bowiem to, aby którykolwiek z właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem, wyraził wolę utajnienia żądanych danych. Żaden z organów prowadzących postępowanie nie pytał też tych osób o powyższe. Mało tego – z materiału dowodowego sprawy nie wynika nawet to, aby właściciele omawianych lokali byli w ogóle przedsiębiorcami. Lokale niemieszkalne mogą przecież nabywać nie tylko przedsiębiorcy, ale także osoby nie prowadzące działalności gospodarczej. Z samego zaś faktu nabycia lokalu niemieszkalnego nie wynika zaś automatycznie skutek w postaci nabycia przez taką osobę przymiotu przedsiębiorcy. W świetle powyższego, konkluzje jakie wysnuł organ odwoławczy, iż przedmiotem wniosku jest informacja chroniona w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa, uznać należało za dowolną i przedwczesną. Nie znajdowała ona bowiem oparcia w dowodach zgromadzonych przez organ w postępowaniu. W tym stanie sprawy, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, dokona wszechstronnej analizy wniosku inicjującego niniejsze postępowanie oraz odwołania, czemu da wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji.