II SA/Wa 1569/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] maja 2012 r., odmawiającą przyznania M. B. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów skazał, co następuje: M. B. urodził się [...] lutego 1985 r. Jest osobą niepełnosprawną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu [...]. Posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy do [...] lutego 2015 r. We wniosku o przyznanie świadczenia zainteresowany wskazał, że jego stan zdrowia jest wynikiem błędów lekarskich, tj. [...]. Starał się o rentę po ojcu. Mieszka z matką i rodzeństwem. Matka B. B. posiada lekki stopień niepełnosprawności. Rodzina utrzymuje się z renty socjalnej 540,00 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego 153,00 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania świadczenia specjalnego, argumentując, iż świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np.: zawodowej, artystycznej, społecznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Przy czym brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W ocenie organu okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyznania M. B. świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. podtrzymał zasadność pierwotnego rozstrzygnięcia oraz wskazana wyżej argumentację o braku w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Na skutek skargi M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił organowi przekroczenie zasady uznaniowości, co do oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego faktu wystąpienia w jego przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji, odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju rozważania organ zastąpił natomiast rozważaniami na temat braku po stronie skarżącego szczególnych zasług dla kraju oraz analizą sytuacji materialnej jego rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że praktyka przyznawania świadczeń specjalnych potwierdza zasadę, iż są one przyznawane nie tylko osobom legitymującym się wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, ale także osobom będącym ofiarami nadzwyczajnych zdarzeń losowych, jak np. rodzinom ofiar wypadku górniczego w Kopalni [...], dzieciom ofiar zawalenia się hali targowej na terenie Międzynarodowych Targów [...], czy też poszkodowanym w wypadku polskiego autokaru pod [...]. Skarżący swojego wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, co wyraźnie podkreślił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzasadniał swoimi zasługami, czy też osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, lecz wskazał w nim na nadzwyczajne zdarzenia losowe, które od dzieciństwa, pierwsze gdy miał 1 rok i 3 miesiące, pojawiały się w jego życiu. W wyniku tych zdarzeń stał się osobą całkowicie niezdolną do pracy, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Gdy miał 1 rok i 3 miesiące, zła diagnoza i podanie niewłaściwych leków, doprowadziła do [...], a niewykonanie [...] w wieku 15 lat doprowadziły do [...], a następnie wszystkie te zdarzenia do choroby [...]. Dlatego też organ, mając na względzie powyższe okoliczności, powinien rozważyć przypadek skarżącego, czy można go zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Organ tego jednak nie uczynił, skupiając się w decyzji na kwestiach, które nie były podstawą wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, pomijając natomiast okoliczności zdarzenia losowego, któremu uległ skarżący oraz wpływu tego zdarzenia na jego dalsze życie oraz obecną sytuację. Prezes Rady Ministrów wniósł skargę kasacyjną. Wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3110/12, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, co nie wyklucza wprawdzie sądowej ich kontroli, lecz znacznie ogranicza jej zakres. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądu w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Rady Ministrów ustalił wszystkie istotne aspekty niniejszej sprawy, szczególne wymagania zawarte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie konkretne czynności dowodowe powinien organ przeprowadzić w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący jest osobą ciężko chorą. Z tego tytułu przysługuje mu jednak stosowna pomoc na podstawie przepisów odrębnych. Trudno natomiast rozważać, czy za szczególnego rodzaju zdarzenie losowe można byłoby uznać fakt popełnienia błędów przez lekarzy w trakcie leczenia skarżącego w dzieciństwie, w sytuacji gdy do wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego nie załączono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wykładni przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dokonanego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, wskazując, że zawarte w nim uregulowanie zakłada uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy, pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla takich przypadków służy instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w zasadzie choroba nie jest szczególnego rodzaju zdarzeniem losowym, chyba, że chodzi o chorobę, która jest wynikiem szczególnego rodzaju okoliczności, np. spowodowaną nieprawidłowymi, wyjątkowo nagannymi działaniami państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Ustosunkowując się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku ustaleń Sądu pierwszej instancji, co do wskazania konkretnych czynności dowodowych, które organ powinien przeprowadzić w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje: Organ zobowiązany będzie dokonać oceny i analizy historii choroby 28-letniego M. B. i ustalić (w oparciu o materiał dowodowy), czy istotnie prawdopodobnym jest, iż [...] w wieku 1 roku 3 miesięcy spowodowana została błędami lekarzy, którzy zaniechali wykonania u skarżącego próby uczuleniowej przed podaniem antybiotyku. Organ pośrednio dokona rozważań, czy i w jakim zakresie Skarb Państwa odpowiada za to zdarzenie (za błędy lekarskie). Kwestię tę oceni przez pryzmat odpowiedzialności odszkodowawczej publicznych ZOZ-ów, w dacie zdarzenia w 1986 r., za błędy lekarskie. Analogicznie organ odniesie się też do zdarzenia losowego, jakim był wypadek, któremu uległ M. B. w wieku 15 lat na terenie szkoły publicznej, do której uczęszczał - oceni, czy powyższe zdarzenie może zostać zakwalifikowane, jako zdarzenie losowe w rozumieniu art. 82 omawianej ustawy. Odniesie się do zarzutów strony skarżącej, iż w wyniku zaniechania prawidłowej diagnostyki, zgodnej ze sztuką lekarską ([...]), doszło u M. B. do [...]. W konsekwencji rozważy i oceni, czy nabyta w dzieciństwie [...] i niezdiagnozowany [...], który doprowadził do [...] i dalej do [...], można zakwalifikować, jako zdarzenie nadzwyczajne, w rozumieniu art. 82 cytowanej ustawy. Organ ustali i oceni, czy dokumentacja medyczna, potwierdza prezentowany przez stronę skarżącą stan faktyczny, w oparciu o reguły wynikające z Kpa. Po ustaleniu stanu faktycznego rozważy, czy przypadek skarżącego można zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. W wyniku skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie stanowisko NSA, zaprezentowane w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., jest jednoznaczne i precyzyjne. W wyroku tym stwierdzono, iż "do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany, czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. (...) Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy. (...) Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do sytuacji finansowej i zdrowotnej wnioskodawcy jako wyniku ewentualnego szczególnego zdarzenia losowego. Uznał jednak, że choroba skarżącego nie jest szczególnego rodzaju zdarzeniem losowym, nawet jeśli powstała na skutek nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia. (...) W ocenie składu orzekającego, Prezes Rady Ministrów indywidualnie ocenił podnoszone przez skarżącego okoliczności i w tym zakresie nie przekroczył zakreślonych dla niego ram działania, a zaskarżoną decyzję uzasadnił w sposób uwzględniający szczególne wymagania zawarte wart. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Wyrok WSA z dnia 22 listopada 2013 r. naruszył zasadę związania oceną prawną i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, w sposób nieuprawniony, że "istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych uzasadniających przyznanie M. B. przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego tzw. renty premierowskiej". Zdaniem składu orzekającego NSA, istota sprawy wcale nie sprowadzała się w tym przypadku do oceny, czy doszło do nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych, bowiem ta kwestia została już wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. NSA w uzasadnieniu wskazanego wyroku stwierdził bowiem w sposób jednoznaczny, że to do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie, czy konkretny przypadek może być uznany za szczególnie uzasadniony oraz że w przedmiotowej sprawie Prezes Rady Ministrów ocenił podnoszone przez skarżącego okoliczności i nie przekroczył zakreślonych dla organu ram działania, uzasadniając jednocześnie wydaną decyzję w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, całkowicie pominął ocenę i wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nakazując - wbrew stanowisku NSA - przeprowadzenie postępowania i dokonania rozważań, czy stan zdrowia skarżącego spowodowany został błędami lekarskimi oraz w jakim zakresie Skarb Państwa za te błędy odpowiada. Za błędne uznać należy również stanowisko Sądu meriti wskazujące na obowiązek analizy i oceny przez organ administracji zdarzeń medycznych, które miały miejsce w przypadku skarżącego. Organ administracji nie może bowiem dokonać oceny i rozważenia, czy dane zdarzenie medyczne może stanowić błąd lekarski. W tym zakresie ocena leczenia i podjętych przez lekarzy działań leży poza sferą możliwości organu administracji. Co więcej organ administracji nie jest uprawniony (i nie może być zobowiązany) do rozważenia, w jakim zakresie Skarb Państwa odpowiada ze te błędy lekarskie. W praktyce przedstawione przez Sąd I instancji wytyczne, zawarte w zaskarżonym wyroku, prowadzą wprost do naruszenia zasady związania oceną prawną i dokonaną przez NSA wykładnią prawa w niniejszej sprawie, a ponadto wykraczają poza możliwości organu rentowego, który nie ma zdolności do dokonania oceny i analizy historii choroby wnioskodawcy, a tym bardziej ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa czy też odpowiedzialności odszkodowawczej Zakładów Opieki Zdrowotnej. Brak jest tym samym podstawy prawnej oraz uzasadnienia do badania przez organ administracyjny zdarzeń medycznych w kontekście ustalenia popełnienia błędu lekarskiego oraz odpowiedzialności odszkodowawczej w tym zakresie. Zdaniem NSA, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ wziął pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, wszechstronnie ocenił zebrany materiał dowodowy i zasadnie przyjął, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w przypadku M. B. spełniona jest jedna z przesłanek uzasadniająca przyznanie świadczenia specjalnego, tj. aby wnioskodawca legitymował się wybitnymi zasługami w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, lub też aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne zdarzenia losowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Jak wynika z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14, w niniejszej sprawie zostały przedstawione dwa podstawowe zagadnienia dla jej rozstrzygnięcia. Pierwsze to zagadnienie dotyczące zakresu przedmiotu, uregulowanego przepisem art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Oba wydane w niniejszej sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy odwołaniu się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, wyraźnie wskazały na podstawowe ukierunkowanie tego przepisu - uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Jakkolwiek praktyka orzecznicza (na co powołują się oba uchylone wyroki WSA) wskazuje także na rozszerzenie zakresu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS na niektóre zdarzenia losowe, polegające na zastosowaniu tego przepisu również do osób będącym ofiarami nadzwyczajnych zdarzeń losowych, (jak np. rodzinom ofiar wypadku górniczego w Kopalni [...], dzieciom ofiar zawalenia się hali targowej na terenie Międzynarodowych Targów [...], czy też poszkodowanym w wypadku polskiego autokaru pod [...]), to zastosowana w niniejszej sprawie przez oba składy Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia wprost uniemożliwia takie szersze rozumienie zakresu przedmiotowego art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odwołując się do wyżej wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany, czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Drugie – to autorytarne stwierdzenie przez oba składy Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3110/12 oraz wyrok z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 919/14), iż Prezes Rady Ministrów wziął pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, wszechstronnie ocenił zebrany materiał dowodowy i zasadnie przyjął, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w przypadku M. B. spełniona jest jedna z przesłanek uzasadniająca przyznanie świadczenia specjalnego, tj. aby wnioskodawca legitymował się wybitnymi zasługami w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, lub też aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne zdarzenia losowe. "(...) Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy. (...) Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do sytuacji finansowej i zdrowotnej wnioskodawcy jako wyniku ewentualnego szczególnego zdarzenia losowego. Uznał jednak, że choroba skarżącego nie jest szczególnego rodzaju zdarzeniem losowym, nawet jeśli powstała na skutek nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia. (...) W ocenie składu orzekającego, Prezes Rady Ministrów indywidualnie ocenił podnoszone przez skarżącego okoliczności i w tym zakresie nie przekroczył zakreślonych dla niego ram działania, a zaskarżoną decyzję uzasadnił w sposób uwzględniający szczególne wymagania zawarte wart. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Powyższe stwierdzenia jednoznacznie wskazują, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wobec tak stanowczych stwierdzeń zawartych w obu wyżej wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wobec kategorycznego charakteru normy art. 190 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie może jedynie oddalić skargę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 132, art. 151 oraz art. 190 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.