I OSK 3110/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1526/12 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od M.B. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1526/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. M.B. pismem z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego. We wniosku podał, że urodził się w 1985 r. i jest osobą niepełnosprawną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu utraty słuchu, padaczki pourazowej, zaburzenia osobowości i adaptacyjnych zaburzeń psychotycznych. Posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy do dnia [...] lutego 2015 r. Podniósł, że jego stan zdrowia jest wynikiem błędów lekarskich, tj. podania gentamycyny w wieku 1 roku i 3 miesięcy, która uszkodziła ośrodek słuchu oraz braku wykonania prześwietlenia głowy po wypadku, któremu uległ w szkole. Wskazał, że mieszka z matką i rodzeństwem, matka posiada lekki stopień niepełnosprawności. Rodzina utrzymuje się renty socjalnej 540,00 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego 153,00 zł. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił M.B. przyznania świadczenia specjalnego. Organ przytaczając treść art. 82 ust. 1 ww. ustawy wyjaśnił, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np.: zawodowej, artystycznej, społecznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. W ocenie organu okoliczności wskazane we wniosku nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. Podniósł również, że przy rozpatrywaniu wniosku brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. Po rozpatrzeniu wniosku M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przyznanie świadczenia specjalnego jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zauważył, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. A zatem każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. W ocenie organu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania M.B. renty specjalnej. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno – bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie występuje. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość świadczeń nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Nie stanowią również żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, czy cierpienia. Uznanie argumentów wnioskodawcy sprawiłoby zaś, że każda osoba, która ma trudną sytuację zdrowotną, ma bezsporne prawo do otrzymania takiego świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne zastępowałyby wtedy świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu powyższego przepisu. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ ustalił, że wnioskodawca posiada dochód, na który składa się zasiłek stały oraz zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto wspiera go również Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznając zasiłki celowe. W skardze na powyższą decyzję M.B. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że wydana w sprawie decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż na jego sytuację życiową wpływ miały liczne błędy lekarskie popełnione na przestrzeni jego życia, które spowodowały u niego kalectwo, a w konsekwencji również chorobę psychiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Sąd zgodził się z organem, że świadczenie, o którym mowa w powyższym przepisie, ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. W ocenie Sądu uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności, gdyż w postępowaniu tym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Świadczenie specjalne może być zatem przyznane, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie określił jednak jakiego rodzaju mają być to przypadki, a także nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznawania tego rodzaju świadczeń. Tym samym okoliczności, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, muszą być oceniane indywidualnie, w skali danej sprawy i tylko w takim wymiarze winny być rozpoznawane. Zdaniem Sądu indywidualizując zatem zasługi konkretnego człowieka, czy też oceniając zdarzenia losowe, jakich tenże człowiek doświadczył, należy odnosić je do kontekstu jego osobistej sytuacji, nie można natomiast czynić tego w wymiarze globalnym (powszechnym). Sąd zauważył, że dotychczasowa praktyka organu w sprawach świadczeń specjalnych potwierdza, że przyznawane są one nie tylko osobom legitymującym się wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, ale także osobom będącym ofiarami nadzwyczajnych zdarzeń losowych, jak np. rodzinom ofiar wypadku górniczego w Kopalni [...], dzieciom ofiar zawalenia się hali targowej na terenie Międzynarodowych Targów [...], czy też poszkodowanym w wypadku polskiego autokaru [...] we Francji. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący swojego wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, co wyraźnie podkreślił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzasadniał zasługami, czy też osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, lecz wskazał w nim na nadzwyczajne zdarzenia losowe, które pojawiały się w jego życiu i w wyniku których stał się osobą całkowicie niezdolną do pracy, o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego, od momentu wszczęcia postępowania, faktu wystąpienia w jego przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji, odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tego rodzaju rozważania organ zastąpił natomiast rozważaniami na temat braku po stronie skarżącego szczególnych zasług dla kraju oraz analizą sytuacji materialnej jego rodziny, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe daje podstawę do postawienia organowi zarzutu dowolności działania w ramach uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Rady Ministrów, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, że organ administracji odstąpił od oceny szczególnego zdarzenia losowego (tj. okoliczności nieprawidłowego leczenia wnioskodawcy) jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu; b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegający na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego oraz błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów "nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego faktu wystąpienia w jego przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji, odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.". W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Prezes Rady Ministrów w zaskarżonej decyzji odniósł się bowiem do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącego zarówno we wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szczególności do podnoszonej przez M.B. kwestii sytuacji materialnej, nagłej śmierci ojca, okoliczności dotyczących nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia oraz braku szczególnych zasług dla kraju (w kontekście kryteriów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05). Przy czym w odniesieniu do okoliczności nieprawidłowego leczenia wnioskodawcy organ wskazał, że okoliczność ta mogła być ewentualną przesłanką do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej. Nie mogła natomiast zostać potraktowana jako uzasadniająca istnienie zdarzenia losowego o charakterze szczególnym. W związku z powyższym Prezes Rady Ministrów podkreślił, że podstawą zakwestionowania decyzji nie może być odmienna ocena wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego, bowiem zakres ten jest zastrzeżony dla uznania organu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje zatem celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania czy wybór ten nie nosi cech dowolności. A zatem, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał oceny wystąpienia przesłanek z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego), co leżało w gestii organu oraz w ramach uznania administracyjnego tego organu, naruszając art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.B. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarga kasacyjna Prezesa Rady Ministrów jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż organ w przeciwieństwie do Sądu nie uznaje zaistniałych w jego życiu szczególnych zdarzeń losowych (nieprawidłowości w leczeniu, śmierci ojca, trudnej sytuacji bytowej) za szczególnie uzasadniony przypadek mogący być podstawą do przyznania świadczenia specjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W ocenie składu orzekającego zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego. Ponadto zasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Przytoczone powyżej przepisy ustawy ustrojowej nakładają bowiem na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na nieprawidłowo dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium celowości. Na możliwość stosowania takiego kryterium kontroli nie wskazuje także przepis prawa materialnego. Artykuł 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uprawnia Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach do przyznania świadczenia rentowego na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie świadczenia na tej podstawie nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, co ma miejsce w przypadku świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, czy też świadczenia wyjątkowego, zastrzeżonego dla Prezesa ZUS w trybie art. 83 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Z powyższego przepisu wynika, że to do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany, czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy nie wyklucza wprawdzie sądowej ich kontroli, lecz znacznie ogranicza jej zakres, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądu w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym okoliczności przedstawionych i udokumentowanych przez M.B., Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do przyjęcia, że składają się one na stan, który można określić jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do sytuacji finansowej i zdrowotnej wnioskodawcy jako wyniku ewentualnego szczególnego zdarzenia losowego. Uznał jednak, że choroba skarżącego nie jest szczególnego rodzaju zdarzeniem losowym, nawet jeśli powstała na skutek nieprawidłowego leczenia w państwowej służbie zdrowia. Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., nie wskazał jednak jakie konkretne czynności dowodowe powinien on przeprowadzić w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący jest osobą ciężko chorą. Z tego tytułu przysługuje mu jednak stosowna pomoc na podstawie przepisów odrębnych. Trudno natomiast rozważać, czy za szczególnego rodzaju zdarzenie losowe można byłoby uznać fakt popełnienia błędów przez lekarzy w trakcie leczenia skarżącego w dzieciństwie, w sytuacji gdy do wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego nie załączono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt. A zatem w ocenie składu orzekającego Prezes Rady Ministrów indywidualnie ocenił podnoszone przez skarżącego okoliczności i w tym zakresie nie przekroczył zakreślonych dla niego ram działania, a zaskarżoną decyzję uzasadnił w sposób uwzględniający szczególne wymagania zawarte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślić należy, że wykładni powyższego przepisu dokonał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, wskazując, że zawarte w nim uregulowanie zakłada uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy, pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla takich przypadków służy instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Również orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowane na tle stosowania art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest jednolite i pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej lub z zaistnieniem nadzwyczajnych zdarzeń losowych (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 361/09, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 401/09). Natomiast trudna sytuacja finansowa i zdrowotna wnioskodawcy nie może stanowić jedynej przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1695/10). Zauważyć należy, że w zasadzie choroba nie jest szczególnego rodzaju zdarzeniem losowym, chyba, że chodzi o chorobę, która jest wynikiem szczególnego rodzaju okoliczności, np. spowodowaną nieprawidłowymi, wyjątkowo nagannymi działaniami państwa. W przeciwnym razie świadczenie przewidziane w art. 82 ust. 1 nabrałoby charakteru socjalnego i w konsekwencji zatraciłoby wyjątkowy charakter, stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym, mającym charakter roszczeniowy. Tymczasem art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie gwarantuje jego wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie decyzji Prezesa Rady Ministrów (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 361/09). Z powyższych względów uznając, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że trudna sytuacja materialna skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie.