II SA/Wa 1571/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania M. A. od pisma Zastępcy Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty nagrody jubileuszowej. Do wydanie tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zatytułowanym "Ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty" M. A. wystąpiła do Komendanta [...] Policji o wypłatę kwoty 29 114,10 zł tytułem zapłaty należnej nagrody jubileuszowej wraz z odsetkami od dnia [...] maja 2012 r. do dnia zapłaty. Formułując to żądanie M. A. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 741/13. W dniu [...] listopada 2014 r. Komendant Główny Policji poinformował M. A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. w części dotyczącej zaliczenia jej na dzień [...] stycznia 1997 r. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz prawa do nagrody jubileuszowej. Organ poinformował, że wszczęcie postępowania następuje z uwagi na wydanie tego rozkazu we wskazanej wyżej części bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów prawa polegającym na uwzględnieniu M. A. okresu zatrudnienia w Wyższej Szkole [...] od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1986 r. w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu). Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. w części dotyczącej ustalenia M. A. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia na dzień [...] stycznia 1997 r. oraz prawa do nagrody jubileuszowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W tej sytuacji pismem z dnia [...] marca 2015 r. Komendant [...] Policji poinformował M.A., że wydanie powyższych decyzji nie pozwala na wypłatę nagrody jubileuszowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. A. ponownie wezwała Komendanta [...] Policji do wypłacenia jej nagrody jubileuszowej wraz z odsetkami, w kwocie 29 114,10 zł. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]Zastępca Komendanta [...] Policji poinformował M. A., że przywoływany przez nią wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I OSK 741/13 dotyczy oddalenia skargi kasacyjnej złożonej przez Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA/Wa 1565/12, w przedmiocie sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w treści rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...]. Wyrok ten nie zasądzał na jej rzecz wypłaty żądanej należności. Ponadto pismem tym M.A. została poinformowana, że w związku z decyzjami Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz [...] brak jest podstaw prawnych do zrealizowania jej wezwania do zapłaty. W dniu [...] maja 2015 r. M. A. wniosła do Komendanta Głównego Policji odwołanie do wskazanego wyżej pisma z dnia z dnia [...] maja 2015 r., określając je jako decyzję Komendanta [...] Policji. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że, w jego ocenie, zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszedniego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Organ podniósł, że nauka prawa administracyjnego definiuje decyzję, jako kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wskazał również, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. III A/P 1/88 wskazał na trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję. W ocenie Sądu Najwyższego organ rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej, a ponadto, decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jej adresat może się odwołać tylko za pomocą środków przewidzianych w prawie. W ocenie Komendanta Głównego Policji pismo Zastępcy Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2015 r. tych cech nie posiada, a w szczególności brak jest podstawy prawnej, rozstrzygnięcia co do istoty sprawy oraz pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia. Zdaniem organu pismo to ma charakter informacyjny. Dodatkowo organ zauważył, że przedmiotowe pismo zostało podpisane przez Zastępcę Komendanta [...] Policji, który nie powołał się na fakt działania z upoważnienia organu - Komendanta [...] Policji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 134 k.p.a. Jeżeli bowiem w sprawie nie została wydana decyzja, to w takim przypadku nie można wnieść odwołania, środek ten zastrzeżony jest wyłącznie dla decyzji. Ponadto organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do tej problematyki. Na postanowienie to M. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie odwołanie było dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę w terminie, mimo niewątpliwych uchybień ze strony organu wydającego decyzję; 2. art. 32 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia, które miałaby prawo i możliwość zaskarżenia, a przez to uniemożliwienie obrony swych praw i pozbawienie prawa do sądu, który to stan trwa już od 2012 r.; 3. art. 104 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji w sprawie, która winna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, a nie postanowienia, w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismo z dnia [...] maja 2015 r. posiada elementy wystarczające od uznania go za decyzję administracyjną: rozstrzygnięcie – odmowę wypłaty nagrody, oznaczenie strony, do której zostało skierowane oraz oznaczenie organu, od którego to rozstrzygnięcie pochodzi. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, nie pozbawiło skarżącej prawa do rozstrzygnięcia sprawy. W tym przypadku bowiem nie została wydana właściwa decyzja, od której służy środek zaskarżenia, a jedynie pismo Komendanta [...] Policji o charakterze informacyjnym. Ponadto organ wskazał, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji dotyczącą niezałatwienia przez organ w terminie sprawy wypłaty nagrody jubileuszowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, 2012, s. 506-507). Powodem wydania zaskarżonego postanowienia było uznanie przez organ, że pismo z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] podpisane przez Zastępcę Komendanta [...] Policji, od którego skarżąca wniosła odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej. Oceniając charakter tego pisma należy wskazać, że stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). W ocenie Sądu skierowane do skarżącej pismo z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], podpisane przez Zastępcę Komendanta [...] Policji, nie spełnia minimalnych wymogów niezbędnych do uznanie go za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się od organu zapłaty kwoty 29 114, 10 zł tytułem zapłaty należnej, w jej ocenie, nagrody jubileuszowej. Formułując takie żądanie skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 741/13. W przedmiotowym piśmie Zastępca Komendanta [...] Policji poinformował skarżącą, że wskazanym wyżej wyrokiem oddalona została skarga kasacyjna złożona przez Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA/Wa 1565/12, w przedmiocie sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w treści rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...]. Wyjaśniono również skarżącej, że wyrok ten nie zasądzał na jej rzecz wypłaty żądanej należności. Ponadto skarżąca została poinformowana, że w związku z decyzjami Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz [...], które to decyzję utrzymały w mocy decyzje Komendanta Głównego Policji stwierdzające nieważność rozkazów personalnych z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz [...] kwietnia 1987 r. w części ustalającej skarżącej wysługę lat, brak jest podstaw prawnych do zrealizowania jej wezwania do zapłaty. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z jej uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96). W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. nie rozstrzygnięto natomiast w sposób jednoznaczny o odmowie wypłaty na rzecz skarżącej określonej kwoty tytułem nagrody jubileuszowej. Okoliczność ta wyklucza możliwość uznania przedmiotowego pisma za decyzję administracyjną. Pismo to ma zatem charakter wyłącznie informacyjny. W tej sytuacji Komendant Główny Policji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. W ocenie Sądu, w przypadku gdy organ zamierza odmówić skarżącej wypłaty nagrody jubileuszowej, to winien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913 ze zm.) wynika, że wypłata nagrody jubileuszowej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być jednak dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08). Skoro zatem w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, to organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.