II SA/Wa 1572/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Ewa Grochowska-Jung (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), który odmówił W. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. W. M. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Powodem decyzji odmownej stało się niewskazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym, ponieważ w przerwach w zatrudnieniu skarżący nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. M. wskazał, iż posiadał dłuższy okres ubezpieczenia jednak z uwagi na fakt, iż było to zatrudnienie w latach 70, 80 i 90 zakłady te uległy likwidacji lub też brak jest dokumentacji, z uwagi na to nie jest w stanie potwierdzić całości okresu zatrudnienia. Wskazał, iż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji, wymaga całodobowej opieki drugiej osoby i jego zdaniem spełnia przesłanki do przyznania renty w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że udokumentowano okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 27 lat, 3 miesiące i [...] dni. Natomiast w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – został udowodniony okres składkowy wynoszący tylko 2 lata, 4 miesiące i [...] dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Nadto z dokumentacji rentowej wynikają przerwy w zatrudnieniu w okresach od [...] października 1992 r. do [...] stycznia 1995 r. oraz od [...] listopada 1999 r. do [...] lipca 2008 r. co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast analiza akt nie wskazuje aby w tym czasie W. M. nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowania zatrudnienia została u skarżącego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero od [...] maja 2012 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wskazane przez skarżącego, iż nie mógł wykonywać zatrudnienia z uwagi na stanu zdrowia nie jest wiążące dla organu, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Skoro orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2012 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] maja 2012 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania niezdolności do pracy. Natomiast trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. M. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 23 marca 2006 r., sygn. I UZP 5/2005, która stanowi, że renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący, co najmniej 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 ww. ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy, uznać należy, że decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisu art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z ust. 2. Skarżący wskazał na swoją całkowitą niezdolność do pracy potwierdzoną orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Podniósł jednocześnie, iż z uwagi na miażdżycę [...] oraz niedokrwienie [...] dokonano amputacji [...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności Organ pominął fakt wysokiego stażu ubezpieczenia skarżącego. Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. W niniejszej sprawie skarżący wykazał ponad 27 letni staż pracy. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet ub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w Uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/05, M.P.Pr.2006/8/442) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego 10-lecia przed złożeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i 58 ustawy emerytalno-rentowej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę, możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności, ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącego (61 lat w 2012 r.), a także poważnie chorą. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest z natury dużo mniejsze niż osób młodych, zdrowych i wykształconych. Prezes ZUS pominął również okoliczność na który wskazuje skarżący już we wniosku przyznanie renty w drodze wyjątku, że jest osobą chorą od [...] lat na [...] , jest to [...] ze złożonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej za lata 2010-2013 wynika, iż u W. M. rozpoznano [...] co w konsekwencji doprowadziło do amputacji [...]. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności na skutek, których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Prezesa Zakładu fakt uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero po upływie ponad 10 lat od ustania ostatniego okresu składkowego nie uzasadnia uznania, iż nie nabył on uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zaś przerwa w ubezpieczeniu bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, w świetle wcześniej wskazanego stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem Sądu nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). Należy zwrócić uwagę również na to, że w latach 2000-2008 r. – od dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku co w jego opisanej wyżej sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.