II SA/Wa 1574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] , po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] , odmawiającą B. K. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następującego warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Powołany przepis może mieć zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Chodzi przy tym jedynie o zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Prezes ZUS stwierdził, ze w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzono się istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Z dokumentacji rentowej wynika bowiem, że na przestrzeni 40 lat życia udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące jedynie 4 lata, 1 miesiąc i 4 dni, natomiast w 10-leciu przed złożeniem wniosku o świadczenie w zwykłym trybie – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w zwykłym trybie – 2 lata, 2 miesiące i 15 dni. Przyznanie zaś świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Organ podniósł w związku z tym, że wnioskodawczyni pierwsze zatrudnienie objęte ubezpieczeniem społecznym podjęła w wieku 22 lat, natomiast w okresach [...].07.1996 r. – [...] .01.2000 r., [...] .04.2000 r. – [...].05.2002 r. oraz [...].04.2005 r. – [...].01.2013 r., tj. przez ponad 13 lat, nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto we wskazanych przerwach stan zdrowia nie mógł stanowić przeszkody w kontynuowaniu zatrudnienia, skoro orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2013 r. ustalono, że całkowita niezdolność wnioskodawczyni do pracy istnieje dopiero od [...] stycznia 2013 r. Brak też innych okoliczności, które mogłyby zostać uznane za szczególne w rozumieniu art. 83 ustawy. Prezes Zakładu podkreślił również, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy, a w judykaturze utrwalony jest pogląd, iż ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Ponadto z art. 14 ust. 3 ustawy wynika, iż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Natomiast w odniesieniu do przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania organ stwierdził, że sama w sobie nie może ona uzasadnić przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. wskazała, że jest i zawsze była osobą ubezpieczoną, jej okoliczności szczególne są realne, posiada orzeczenie lekarskie stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ponadto podniosła, że oprócz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS posiada orzeczenie z powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzające, iż jej niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do prac lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczenia ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, albowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki określone w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś regulacja ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", które mają zastosowanie w myśl art. 124 ustawy emerytalnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających, więc wpływ na ustanie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dokonał też wybiórczej oceny materiału dowodowego, a ponadto nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji. Nie przytoczył bowiem okoliczności faktycznych mających bezpośredni związek z przesłankami orzekania w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Trzeba podkreślić, że przy orzekaniu w sprawach świadczeń w drodze wyjątku długość stażu ubezpieczeniowego nie ma decydującego znaczenia. Istotne są natomiast przyczyny, które spowodowały brak uprawnień ubiegającego się o takie świadczenie, do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe wtedy, gdy brak świadczenia w zwykłym trybie usprawiedliwiony jest okolicznościami szczególnymi w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter oceny i indywidualny. Posługując się tym pojęciem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo naświetla i podkreśla cel takiej regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają bądź wręcz udaremniają możliwość wypracowania stażu ubezpieczeniowego wystarczającego do uzyskania świadczenia zwykłego. Zaistnienie tego właśnie rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwić brakujący staż ubezpieczeniowy. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od roli danej osoby, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 393/07, Lex nr 338269). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które daną osobę czynią nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Chodzi także o takie sytuacje, kiedy osoba ta nie jest zdolna do świadczenia pracy z uwagi na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe będzie szczególną okolicznością, wykluczającą jej aktywność zawodową. Będzie nią także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość podjęcia zatrudnienia. Zatem przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy może być ona kwalifikowana jako okoliczność szczególna. Podkreślenia wymaga, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o takie świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby spowodowane przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Przenosząc powyższe rozważaniu na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2013 r. ustalono, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy do [...] marca 2005 r. oraz, iż daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie da się ustalić, istniała na dzień złożenia wniosku ([...] stycznia 2013 r.). Wynika z tego, że nie jest wykluczone, iż całkowita niezdolność do pracy, czy też częściowa niezdolność do pracy, mogła istnieć przed wskazaną datą. Podstawę do takiego wnioskowania dają dokumenty znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego, na które powoływała się w jego toku skarżąca. Chodzi tu przede wszystkim o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2011 r., wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] , w którym zaliczono skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności istniejącego od [...] lutego 2009 r. oraz stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od października 1999 r., a skarżąca jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Potwierdzeniem problemów zdrowotnych skarżącej jest następne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2013 r., a więc wydane już po podjęciu zaskarżonej decyzji, w którym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Ponadto jak wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] listopada 1987 r. w przedmiocie ustalenia uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, skarżąca wymagała opieki innej osoby z uwagi na stan zdrowia. Natomiast zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 1986 r. stwierdza, że skarżąca cierpi na zaburzenia wskazujące na niewydolność [...] pojawiające się w czasie [...] i [...]. Z tego też względu wnioskuje się w nim o umożliwienie kontynuowania nauki szkolnej w ramach indywidualnego nauczania domowego. Z kolei z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w [...] Oddział [...] wynika, iż skarżąca w dniach [...] marca 1999 r. – [...] października 1999 r. była hospitalizowana po raz drugi z rozpoznaniem [...]. Prezes ZUS w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii argumentując, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest dla niego rażące. Jednakże jak stanowi przepis art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ w niniejszej sprawie wbrew wskazanym wcześniej regułom postępowania, w istocie ograniczył się do ustalenia okresów pozostawania skarżącej poza zatrudnieniem w zestawieniu z datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Rozpoznając ponowne wniosek B. K. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, organ winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych okoliczności oraz dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego, a następnie podjąć decyzję administracyjną uzasadnioną zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało na przesłanki, którymi kierował się organ. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.